试论审计机关派出机构的性质地位和作用

　　「关键词」　审计派出机构　性质　作用

　　1986年，我国实行审计特派员制度。审计署根据工作需要，在主要中心城市设立特派员办事处，根据审计署授权实施审计监督，直接向审计署负责。1998年，审计署驻部审计局改为审计署派出局，由双重领导改为垂直领导，直接向审计署负责。审计派出制度经过近20年的发展，为维护经济秩序，推进廉政建设，促进依法行政，保障国民经济持续快速健康发展，做出了重要贡献，受到审计署的高度评价和人民群众的称赞。审计派出机构是国家审计的重要组成部分，正确认识和总结审计派出制度，思考当前面临的问题，探索新阶段的发展方向，是历史赋予我们的责任。“一个民族想要站在科学的高锋，就一刻也不能没有理论思维。”（李金华，2001）

　　一、审计派出制度符合我国国情，成效明显

　　（一）审计特派员制度

　　1 审计特派员制度法律地位的确立。为了加强对中央企业的审计监督，1986年，国务院批转审计署《关于加强对地方审计工作的领导和设立派出机构的报告》，先在上海、沈阳、武汉、广州等城市和少数中央大型企业试设审计特派员，根据审计署的授权，进行审计监督，直接对审计署负责。在特派员领导下，设立办事处，办理审计方面的具体工作。在取得成效的基础上，1988年，经国务院批准，审计署又在哈尔滨、南京、郑州、济南、长沙、成都、昆明、兰州等8城市增设审计特派员。并在国务院颁发的《审计条例》第九条中明确规定，审计机关根据工作需要，可以在重点地区、部门设立派出机构，进行审计监督。1995年，我国《审计法》正式颁布实施。《审计法》第十条中明确规定，审计机关根据工作需要，可以在审计管辖范围内派出审计特派员。至此，审计特派员制度的法律地位得以确立。

　　2 设立审计特派员符合我国国情，是完善我国审计监督体制的需要。我国的审计模式是行政型审计模式，具有较强的权威性和威慑力。审计机关和审计管辖范围是按照财政财务隶属关系或国有资产监督管理关系划分的。从被审计单位数量来看，全国约有80万个单位，其中约有3万多个单位为中央及其所属单位，应由审计署实施审计监督。这些单位的资金总量约占全国的70%，多属重点领域、重点部门和重点资金，规模大、辐射面广，在我国国民经济中占有很大的比重，这就从客观上要求审计署要有一支相当规模和较高素质的审计队伍实施审计监督。我国地域辽阔，地区差异大，经济发展不平衡，对各省、自治区、直辖市的财政预算和决算情况，审计署也有审计监督的职责，审计署在地方派驻审计特派员是履行国家审计监督职责，完善审计监督体制的重要举措。

　　3 审计署驻地方特派员办事处职能不断强化，体现了与时俱进。1986年，在审计署驻地方特派员办事处成立时，其职能主要是对中央企业开展审计监督，后来随着改革的深化和审计工作的发展，审计范围逐步扩展到中央行政事业单位以至财政、金融和经济责任等领域。1998年，国务院在核定审计署职能及编制中明确规定，审计署驻地方特派员办事处，根据审计署的授权和安排，审计省级财政预算执行情况和决算，审计海关总署、国家税务总局、中央国库驻地方分支机构的财务收支，审计中国人民银行、中央国有金融机构、证券公司驻地方分支机构的财政财务收支，审计监督省级人民政府管理的资源环保资金、社会保障资金和其他专项资金，参加对派有稽察特派员的国有重点大型企业、国家重点建设项目和其他国有企业、国家建设项目的审计监督，承办审计署交办的事项。审计署驻地方特派员办事处的审计范围在不断扩展的同时，审计的内容也不断深化，质量逐步提高。目前，财政审计的重点由预算收入拓展到预算支出，金融审计的重点由对金融机构自身的财务收支审计发展到对其资产质量以至金融风险的审计，企业审计从一般性财务收支审计转移到了重点对企业领导人员的任期经济责任审计。我国加入世贸组织后，在新的历史阶段，维护社会主义市场经济秩序，发挥审计对权力的制约和监督作用，防止和惩治腐败，促进政府部门依法行政，维护国家法律和政令的统一性和权威性，完善社会主义市场经济体制，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设服务，将是审计署驻地方特派办工作职能的发展方向。

　　4 审计特派员制度成效明显。一是建立了一支政治强、业务精、纪律严、作风正的审计队伍。在过去的19年中，审计署驻地方特派员办事处不管是在数量、规模、职能上，还是在审计业务方面均取得了重大发展。从1986年审计署在上海等4个城市试设审计特派员到2003年，审计署驻地方特派员办事处已达到18个，已有编制2730名，实有在职人员1807人，具有大专以上学历1671人，具有中高级职称1099人。二是审计业务工作取得了丰硕成果。19年中，审计署驻地方特派员办事处为维护国家财经秩序，保证国民经济健康发展发挥了经济卫士的作用。自特派办成立到2003年，共审计单位14885个，占审计署审计单位数的66.8%，查出违纪违规金额6712.6亿元，占审计署查出金额数的56.7%，是审计署实施审计监督的主力军；为惩治腐败、推进廉政建设发挥了国务院领导和群众眼睛的作用。特派办成立后，共向司法机关移送案件393件，占审计署移送数的64.9%，特别是1998年以来，查处了蓟县国税虚开增值税发票案，何硕瑾等人骗取银行贷款案，贵州省交通厅长卢万里弄虚作假，造成国家建设资金损失近亿元的重大案件，青岛工行私设“小金库”，违规开立信用证以及个人转移侵吞银行资金等一批在全国产生重大影响的案件，扩大了审计署、审计机关和审计工作的影响，树立了审计的地位和权威；为完善国家财经法规、体制和促进依法行政提供了宏观决策的重要信息。到2003年，特派办共提交专题或综合报告20220篇，其中被采纳7907篇，分别占审计署提交数的78%，被采纳数的81%.审计署向国务院和全国人大常委会提交的审计结果报告和审计工作报告，大部分内容来自特派办的工作成果；上报党中央、国务院并得到领导批示的审计信息、要情等，主要也是各特派办提供的审计情况。近几年审计署组织评选的优秀审计项目奖，大部分被特派办夺得。三是审计工作法制化、制度化、规范化水平不断提高，信息化建设取得了明显成效。特派办审计信息化建设走在了全国审计系统的前列。不论在基础设施建设、硬件配备，还是在审计软件的开发和推广应用上，都取得了明显进展。目前，除正在进行基建的特派办外，绝大多数特派办都完成了局域网建设，实现了与署机关的远程信息传递。各特派办基本做到了审计业务人员人手一台微机，并在实践中锻炼和培养了一批能熟练掌握计算机的审计业务骨干。2001年，审计系统计算机软件评审会通过的18个软件中，特派办组织开发的有7个，占38.9%.在金融审计、财政审计、经贸审计等领域，计算机辅助审计得到较为广泛的运用，极大地促进了工作效率和质量的提高。特派办的审计领域逐步扩大，审计质量不断提高，社会影响日益增强。

　　（二）审计署派出局制度

　　1 审计署派出局制度的确立。1982年审计署成立后，地方各级审计机关相继成立，各部委也增设了审计局，通称驻部审计局。驻部审计局业务上受审计署指导，人事关系属部委领导。1998年，在全国性的机构改革中，审计署驻部审计局改为审计署派出局，由双重领导改为垂直领导，直接向审计署负责。名称的改变实质上是体制的变化，标志着审计署派出局制度的正式确立。

　　2 审计署派出局艰苦创业，稳步发展。派出局组建6年多来，在署党组的正确领导下，坚决贯彻署党组的决策和部署，白手起家，艰苦创业，积极工作，稳步发展。坚持“全面审计、突出重点”的指导原则、“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针和“摸清家底、守土有责”的基本目标，加强对中央部门预算执行的经常性审计监督，取得了丰硕成果。不仅在审计工作、队伍建设等各个方面都取得了突出的成绩，而且打开了工作局面，树立了良好形象。

　　1999年至2003年，派出局共审计中央部门339个（次），查出中央部门预算执行中挪用财政资金、私设“小金库”、应缴未缴财政预算收入、违规收费及违规融资等违法违规金额430多亿元，预算管理不规范、会计核算不实等1100多亿元。2001年开始对4个部门决算草案进行审签试点，2003年扩展到25个中央部门，3年来共查出部门决算不实等违规金额90多亿元。同时，还上报了19期审计要情、重要信息要目和审计简报。

　　2003年12月，审计署召开了派出局领导班子建设座谈会，对派出局领导干部进行了较大幅度的交流调整。这次会议是派出局建设史上的里程碑。25个派出局中有20个派出局做了不同程度的人员调整，调整比例为80%.25名“一把手”中，17名“一把手”做了调整，调整比例约为70%.派出局原有局级干部40名，调出9人，调入12人，现有局级干部43人。又从派出机构和署机关选派了25名熟悉业务、比较优秀的处级干部到派出局任局长助理。经过这次交流调整，充实了派出局领导班子力量，优化了领导班子的年龄结构、知识结构和专业结构，增强了领导班子的整体功能。这次交流调整的成效在2004年派出局的审计工作成果中得到明显体现。2004年仅有208人的25个派出局审计查出主要问题金额747.8亿元，人均3.6亿元，占派出局成立前五年审计查出主要问题金额的68%.

　　经过5年的努力，基本实现了预定目标，探索出了一条中央部门预算执行审计的路子：一是基本摸清了25个派出局审计管辖范围内57个中央部门本级家底，掌握了中央部门本级财政财务收支资金总量、财政资金总量、二级预算单位分布等情况。二是基本实现了1998年署党组提出的“经过5年审计，使大多数一级单位财政财务收支基本做到真实、合法，不出现大的违法违规问题”的目标。三是有力促进了依法理财和廉政建设。

　　回顾审计署派出机构19年的发展历程，从无到有，从小到大，取得了很大的成绩，这是党中央、国务院和审计署党组正确领导的结果，是地方党委、政府重视和支持的结果，是审计署特派办和派出局全体干部职工忠于职守、团结奋进的结果，也反映了我国依法治国进程的加快和立法、执法环境的改善。在19年的实践中，审计署派出机构探索和积累了许多有益的经验。在2002年审计署驻地方特派办工作座谈会上，李金华审计长作了精辟的概括和科学的总结，这就是“五个必须坚持”，即：必须坚持在审计署的统一部署下开展工作，发挥好审计主力军的作用；必须坚持解放思想，开拓进取，充分发挥主动性、创造性；必须坚持依法审计，客观公正，把审计质量放在第一位；必须坚持“人、法、技”建设协调发展，为审计工作提供基本保证；必须坚持外抓审计纪律，内抓机关管理，不断加强廉政建设。

　　审计署派出机构近二十年来建设和发展取得的成绩和积累的经验充分表明，国务院关于设立审计署驻地方特派员办事处和派出局的决策是完全正确的，是符合我国国情和审计监督体制需要的一项重要举措。署党组对派出机构工作的领导和管理是坚强有力和十分有效的。设立审计特派员和派出局，不仅有利于加强审计监督，维护中央的政令统一和国家的经济秩序，而且对扩大审计工作的社会影响，提高审计工作的权威性和威慑力，具有十分重要的作用。

　　二、进一步完善审计派出制度需要注意的几个问题

　　1 坚持在审计署党组的领导和部署下开展工作，保持统一性。

　　坚持和完善审计机关派出制度，首先就是要深刻领会、认真贯彻李金华审计长科学总结的“五个必须坚持”的成功经验，进一步统一思想，提高认识，不断增强坚持成功经验的自觉性和坚定性，这是乘势而上、开拓创新、全面上水平的基础和保障。其中，最重要的就是要坚持在审计署党组的领导和统一部署下开展工作，保持思想统一、步调统一、行动统一，这是维护国家法律和政令统一性和权威性的需要，既是成功经验，又是组织保障。具体地讲，就是要认真落实“全面审计，突出重点”的工作方针，注意发现大案要案线索，在重大项目审计和治理整顿市场经济秩序中发挥审计主力军的作用；要按照审计署的统一部署和要求，立体作战，形成一个整体，发挥整体的合力；要及时准确地向审计署反映审计情况，保证信息渠道畅通，为审计署和国家宏观决策提供及时准确的信息资源；要坚持在审计署的领导下集中处理审计发现的问题，比较准确地掌握方针政策和执法力度，保证审计质量；要解放思想，开拓进取，充分发挥主动性、创造性，通过卓有成效的工作，提高国家审计监督的权威和威慑力，扩大审计署、审计机关和审计工作的影响。

　　2 坚持统一性和差异性的结合，做到守土有责。

　　中国是一个统一的国家，又是一个发展不平衡、区域差异比较大的国家。东中西部地区在生产力发展水平、经济总量、文化观念等方面客观上存在差异。东部某些地区已在朝着率先基本实现现代化的目标阔步前进的同时，西部某些地区还在为解决温饱而拼搏。这是我国社会主义初级阶段的基本国情。

　　近几年，特派办在审计署的统一指挥下，采取兵团作战的方式，在突出重点上，取得了非常明显的效果，这种行之有效的方针必须坚持。同时，特派办作为审计署派驻一个地区的审计监督机构，根据审计署授权实施审计监督，不但是审计署的“野战军”，也应是审计署的“军区”，应提高守土有责的意识和能力，做到统一性和区域性的结合。面对东中西部地区经济和社会发展的客观差异，应把矛盾的普遍性和特殊性，共性和个性的关系认识好、处理好、结合好，更好地贯彻“全面审计，突出重点”的方针。这样做，不仅不是削弱统一性，而是通过提高针对性，把总体的、原则的、一般的要求，与各地方的具体实际结合，在更高的层次上体现统一性，更有效发挥加强监督、规范管理、促进全国和各地区发展的作用，把国家审计监督工作进一步做深、做实、做得富有成效。

　　审计署应在要求驻地方特派办集中力量、突出重点、高质量完成统一安排的审计项目的同时，进一步加强对驻地方特派办的分类指导，分类管理，对驻地方特派办的工作提出既有共性、又有区域特色的要求。当前，可提出两个方面的共性要求：一是要掌握所在地区和被审计单位的基本情况。要建立健全辖区内被审计单位资料库，加强日常审计监督，加强区域经济和社会发展情况的分析研究，掌握动态情况，摸清所在地区和被审计对象的家底，做到心中有数，为“全面审计，突出重点”做好基础工作；二是经过3到5年的努力，争取地方省级本级财政预算执行和决算在真实、合法、合理方面不出现重大问题。

　　派出局更应做到“守土有责”，这是由派出局的工作特点决定的，。刘家义副审计长在派出局领导班子建设座谈会上指出：“‘守土有责’是一条基本原则，组建派出局之初我们就提出了这条原则，这是派出局最基本的职责。”与特派办流动性很大的审计工作相比，派出局更像是在打“阵地战”，“守土有责”是对派出局审计工作的整体要求。派出局的审计管辖范围是基本固定的，派出局必须对所在部门的财政财务收支状况、资金使用效益情况等有全面的了解，通过实施审计，使这个部门的管理得到加强，违法违规问题不断下降，资金使用效益逐步有所提高。怎样才能做到“守土有责”？一是要进行全面的调查研究，把握住总体情况。调查要以财政资金、包括预算内预算外资金的运行轨迹为主要线索，调查了解资金的总量和运转情况，这些资金是怎么来的，怎么去的，把总体的情况把握住。二是要在把握总体的基础上突出重点。首先，是要突出重点部门。可以对中央部门一级的审计对象进行分类划分，分成一二三类。资金量大、掌握权力大、影响大的部门，可以定为一类。一类部门是派出审计工作的重中之重， 将来要投入较大的力量进行审计。资金小、掌握权力小、影响小的部门，可以定为三类。这些部门将来年年要审，但是花很小的力量，甚至就是对它的会计报表进行审计就可以了。剩下的其他部门可以定为二类。党的十六大指出，审计机关应加强对权力的制约和监督。派出局应重点把握住一类部门，因为这些部门资金量大、下属单位多、权力很大，应是审计监督的重点对象。其次，是要突出重点项目、重点资金、重点问题。在制定审计计划、实施项目审计的过程中，应选好重点、把握重点、突出重点。

　　3 解决影响派出机构特别是特派办独立性的主要问题。

　　审计的独立性直接影响着审计的力度和质量。目前，影响特派办审计工作的独立性、客观性和威慑力的因素主要有三个方面：

　　一是特派办的性质和特派办审计人员的身份。特派办的主要职责就是根据审计署授权行使审计监督权，其性质应是国家行政机关，不应是事业单位。特派办审计人员应是国家公务员，不应是事业单位聘用人员。这是特派办的工作性质决定的，也是行使审计监督权的必然要求。审计是独立检查会计帐目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。（李金华，2000）审计是民主与法制的工具，也是民主与法制的产物。审计署特派办属于国家审计，《宪法》和《审计法》对国家审计的主体和客体规定十分明确。各级审计机关和审计人员依法独立行使审计监督权，其他行政机关、社会团体、内部审计机构和社会审计组织都无权行使国家审计监督权。国家审计监督的对象包括：国务院各部门、地方人民政府及其各部门；国有金融机构；国有企业和国有资产占控股地位或主导地位的企业；国家事业组织；其他应当接受审计的部门和单位，以及上述部门和单位的有关人员。特派办如果作为事业单位，将不具备国家审计对主体的要求，也不具备对国家审计客体的审计监督条件。特派办的性质如果不明确，或不能正确定位，随着民主与法制的不断发展，将会受工作的挑战和社会的质疑。将于2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。审计特派办行使的是国家审计监督权，属于行政执法，其审计人员的身份应明确为行政执法类国家公务员。

　　二是经费。特派办的经费主要由公用经费和外勤经费两部分组成。外勤经费在实行“八不准”审计纪律以后，已得到了较好的保证，公用经费不足的问题仍然存在。2000年初以来，在国务院的重视和支持下，审计署机关及派出机构实行了外勤经费自理，较好地保证了审计工作的独立性，严格执行了“八不准”审计纪律，坚持廉洁审计、文明审计，树立了良好的社会形象，受到党中央、国务院的充分肯定，赢得了社会各界的广泛赞誉。据不完全统计，三年来国家审计机关共收到被审计单位的感谢信、表扬信200多封，其中表扬、称赞审计署京津冀特派办廉洁审计的就有92封表扬信和8面锦旗。目前，公用经费不足的问题仍然不同程度的存在。造成公用经费不足的主要原因有：特派办驻地方，工作基地和生活基地相对独立，审计人员长期出差，后勤保障需要较大支出；特派办公用经费核拨标准较低，目前按事业单位人员标准核拨公用经费，低于国家机关公务员经费标准，而特派办实际履行的是国家审计监督职责，经费不能与工作发生关系，只能靠财政拨款予以保证；信息化建设的设备购置、维修、更新和运行费，建设高素质干部队伍的培训费，医疗费、房改经费等均需要一定的经费以保证特派办工作的正常运转。建议国家财政部门按照国家机关公务员的经费标准核拨特派办的公用经费，并考虑驻地方相对独立的实际情况，适当从优，解决特派办不同程度地依靠地方和被审计单位筹集公用经费不足部分的问题，更好地保证特派办审计工作的独立性、客观性和威慑力。

　　三是干部管理体制。特派办作为审计署的派出机构，直接对审计署负责，但正、副局级干部的任免，需要征求地方党委的意见。对于中央驻地方的单位，实行中央部委和地方党委双重管理的干部管理体制，有利于对干部的全面了解和考核。但作为具有审计监督地方财政预算执行和决算职能的审计署派出机构，特派办领导班子成员由地方协助管理，在体制上不利于充分发挥审计署驻地方特派办开展审计工作的独立性、权威性和威慑力。十六大提出，要加强政治文明建设和政治体制改革，要发挥司法机关、行政监察和审计部门对权力的制约和监督作用，中纪委、中组部将在地方派驻巡视员，审计署可参照其管理体制对驻地方特派办局级干部进行管理，进一步完善审计监督体制，使之更有利于发挥特派办审计监督的职能。

　　朱瑢基同志在审计署考察时指出：“在新的形势下，审计机关的职责光荣而艰巨，任重而道远，审计工作只能加强，不能削弱。”温家宝总理指出，审计工作关系到维护国家的财政、金融秩序，关系到加强党和政府的廉政建设，关系到推进政府部门依法行政，关系到整个改革开放和现代化建设事业。十六大提出，要发挥审计对权力的制约和监督作用，为审计工作拓展了更广阔的空间，提出了更高的要求。我们坚信，作为国家审计制度的重要组成部分，审计特派员制度在新的历史阶段，将具有更强大的生命力，一定会为实现全面建设小康社会的奋斗目标发挥更大的作用。

　　主要参考文献：

　　胡学文译，2000，“当今中国国家审计问题研究”，《国际审计纵横》，第1集。

　　李金华主编，2000，《领导干部审计知识读本》，中国财政经济出版社。

　　李金华，2001，《审计理论研究》，中国审计出版社。

　　审计署办公厅，《审计情况统计分析报告（2003年度）》，2004年3月。

　　审计署办公厅，《审计情况统计分析报告（2004年度），2005年3月。

　　项俊波，2002年，《国家审计法律制度研究》，中国时代经济出版社。