审计监督应为地方政府债务风险“防火墙”
虽然《预算法》规定地方政府不能负债，但在地方政府事权、财权分配不规范，地方政府举债约束机制弱化等环境下，我国各级地方政府债务呈现明显增长态势。不仅国内、国际金融组织贷款和拖欠款项等应付未付的显性债务不断增加，而且地方政府担保的各类借款、可能承担的债务以及社会保障资金缺口等隐性债务也日益突现。地方政府债务已经成为制约经济发展的绊脚石，严重影响经济稳定运行与社会稳定。因此，审计机关应在分析地方政府债务成因的同时，查明负债结构及存在的风险隐患等，在防范地方债务风险中发挥“防火墙”的作用。
地方政府债务成因分析
地方政府债务形成原因是多方面的、复杂的，而转轨时期各级地方政府财权与事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡以及地方建设资金来源渠道少等，已构成地方政府债务主要成因。具体包括以下几个方面：
一、地方经济发展与地方财力不足之间的矛盾，负债经营成为地方经济建设的主要资金来源。多年来，地方政府承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和改造、以及补贴国企亏损等重要责任；加速经济结构和产业结构调整增加了大量的资金投入；庞大的、具有刚性的办公和人头经费支出，加重了地方财政支出负担等。诸多的地方财政支出需求并没有充足的财政收入来源作支撑。分税制改革将税收分为中央税、地方税、中央地方共享税，中央税收入约占全部税收收入的60%，地方税收入只占40%，同时地方支出约占全部总支出的70%.可见，地方政府以40%的财力用于70%的支出，虽然通过转移支付制度会获得一部分补贴或补助收入，但数量甚微，难以满足地方发展的需要。除此之外，地方财政收入增长后劲不足。在地方财政收入中，土地出让金等非税收收入多年来呈现增长趋势，弥补地方财政收入的不足，但随着土地资源的减少和国家开发政策约束力的增强，此类收入将日益减少。因此，为推进地方经济发展，各级地方政府普遍采取了直接或间接举借内、外债的办法来体现短期的“繁荣”，而积累下来的债务负担却日益沉重。
二、地方经济建设投资渠道的狭窄也使政府债务负担不断增加。在有限地方财力约束条件下，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高；地方政府与市场的关系尚未彻底理顺，政府仍然做着许多理应由市场去做的事情；国家财政支持又微乎其微，投资压力不断向地方政府转移，甚至国家确定的国债项目，投入资金也大量由地方政府变相向银行贷款配套解决。如，在对某市财力调查中了解到：一个投资总额为2.17亿元的新建水厂项目，国债资金3 500万元，企业自筹也仅为2 200万元，而银行贷款却为1.6亿元，而这些贷款是政府部门以企业名义贷款，实为地方政府的隐形债务。
三、地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务负担。1997年以来，地方金融机构的金融风险日益暴露，信托公司、金融租赁公司以及农民基金会等非银行金融机构，多年来违规经营形成了巨额不良资产，对社会和个人的巨额负债无法兑付，城市信用社等地方金融机构风险也时常出现。化解地方金融风险，维护社会稳定普遍采取了财政化风险的转移模式。审计中发现：2002年，为清理信托公司向社会支付债务，某省以地方财政的名义向人民银行申请再贷款25亿元。信托公司资产回收率极低，25亿元的债务几乎将全部成为地方政府的债务负担。
四、地方政府的非理性行为也是债务增加的重要因素。一是一些地方政府部门的领导为了在有限任期内实现其“政绩”，借此捞取政治资本，不顾一切大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，忽视举债风险。对举债成本、效益和未来风险不做认真分析，盲目增加借款进行建设。二是地方政府从地方经济发展或获取局部利益的角度出发，由政府出面担保或变相提供担保为企业向银行贷款融资提供方便；有的地方政府部门变相注册成立企业，并在行政干预下，以企业名义贷款进行市政建设。这些市政建设项目往往效益较差或无效益，难以保证及时归还银行贷款本息，加剧了地方政府现实的债务风险。
地方政府债务问题已日渐突出，各级地方政府债务量没有一个部门进行完整的统计和控制，而且地方政府在举债时大多巧立名目、隐蔽性强、透明度差，形成原因复杂，风险隐患大。正如一位经济学专家所说：不良资产是“明枪”，地方政府债务是“暗箭”。地方政府债务风险如不加明确和有效控制，将形成极大隐患，甚至会引发金融风险，危及到社会稳定。
审计监督是防范地方政府债务风险的有效手段
鉴于我国地方政府债务成因的复杂性、隐蔽性强等特点，笔者认为，对地方政府债务应采取“三步走”的办法。第一步，摸清各级地方政府债务的总体规模，负债结构、风险等级，以及债务的偿还能力。第二步，在摸清总体情况的前提下，建议各级政府将其纳入政府预算，将其规范化、显性化。第三步，适时建立科学的债务监控体系，允许省级政府适度发行地方债券。在实施“三步走”过程中，审计和审计调查手段将能够在防范地方债务风险中发挥重要作用。
一、审计机关的独立性决定了审计手段在防范地方政府债务风险中将会发挥重要作用。在防范地方政府债务风险方面，地方政府出于自身利益的考虑，潜意识地自身保护，依靠其自身很难彻底摸清其债务家底；在其发展相对滞后，财力相对紧张的情况下，其还会存在大举借债的心理；在地方政府的职能部门中，各部门很难有效监督本级政府的举债行为；所以，仅仅依靠地方政府自身是很难有效防范债务风险的。
审计机关是依法成立，具有独立行使审计监督职责的权力。近年来，审计机关对财政收支的监督不断深化，对促进各级财政健康发展和健全我国财政体制发挥了重要的作用。特别是审计署十五发展规划对财政的审计由收入为主转为支出为主，意味着审计机关在财政审计中的作用在日益加强。
二、审计机关具备在防范地方债务风险中发挥作用的能力。审计机关成立20年来，队伍建设走向年轻化，素质高层次化，审计方法和审计手段也在不断更新，与时俱进，具备了在我国经济体制改革过程中发挥作用的条件。特别是审计机关的系统性培训计划，对审计人员的知识结构、专业技能等方面适时进行培训，提高了这支队伍的战斗力，审计工作的影响力在不断加大。审计机关20年来取得显著成果表明，审计机关完全有能力在防范地方政府债务风险这项工作充分发挥监督作用。
审计监督在防范地方债务风险中的作用
出于对政府行为的特殊性和审计监督独立性的考虑，审计监督从形式上应采取上一级审计机关对下一级政府监督的形式，即纵向监督；同级政府的审计机关也应当对本级政府举债行使监督职能，即横向监督；审计监督要以纵向监督为主，横向监督为辅，二者相辅相成。从审计监督的具体工作内容上看，在防范地方政府债务风险方面审计机关应当做好以下几个方面的工作：
一、认真做好审计调查工作，摸清各级地方政府的债务规模。除对地方财政部门和各部门直接进行审计调查，了解政府应付未付的各类债务外，还应深入国家外汇管理局了解外国政府和国际金融组织贷款情况，深入人民银行调查了解政府名义的再贷款，调查了解金融机构向地方经济建设直接或间接发放的贷款，全面揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务等。
二、分析地方政府的负债结构、偿还能力，在防范风险中发挥审计监督作用。对显性债务，按照外国政府或国际组织贷款、粮食亏损挂账、国债、各类欠款进行归类；对隐性债务要摸清其产生的原因及背景，债务形成的合理性；对于或有负债要认真分析其转变为真实负债的可能性。在全面了解债务结构、债务集中偿还年限、债务使用的经济效益等基础上，对各级地方政府的偿还债务的能力进行分析和预测，以便向国家有关部门提出规范地方政府债务管理，防范地方债务风险的可行性建议。
三、查处地方政府违规负债行为，促进地方政府对地方债务风险引起高度重视。审计机关应当作为地方政府债务监控体系的一个重要环节认真履行职责，监督地方政府做好债务的举借、使用及偿还等工作。同时，对地方政府从地方利益出发和搞“政绩工程”的违规举债，形成的债务风险问题应予以严肃查处。
