投资效益审计存在的困难及对策

　　《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。“固定资产审计以效益审计为主，促进提高建设资金的管理水平和投资效益，深化投融资体制改革。”这标志着我国的投资审计工作将由单纯的关注建设项目本身违纪违规问题向投资效益审计转变。近年，深圳、上海等地开展的投资效益审计取得了明显的成效，带动了其他领域效益审计的开展。但是投资效益审计在我国还刚刚起步，处于探索阶段，还存在一些困难和问题，有待我们在实践中不断总结经验加以解决。本文试就当前投资效益审计存在的困难及解决的对策作一浅析，以求抛砖引玉。

　　目前开展投资效益审计存在的困难

　　一是法律法规滞后，审计机关开展这一工作缺乏明确的法律依据和有效的法律保障。目前除了在审计法第二条提到“审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”外，尚未出台专门的法律、法规保证审计机关依法开展投资效益审计工作，审计法对审计机关开展投资效益审计的授权、审计报告的报送对象和法律地位等方面尚无明确规定；审计署颁布的38个规范中基本不涉及投资效益审计。法律法规的缺乏制约了国家审计机关依法开展投资项目经济效益审计的进程。需要特别提到的是，由于种种原因存在的条块利益、部门利益、地方利益的冲突，更是加大了开展真正意义上的投资效益审计的难度。相关职能部门对建设项目监督职能交叉，审计法与合同法以及其他法律、法规、规章之间存在不一致之处，缺乏对勘察、设计、监理等单位和相关人员的责任追究制度，使得投资效益审计的成果很难落到实处，审计工作的应有作用难以得到有效发挥。

　　二是审计人员的知识结构难以满足投资效益审计工作的要求。投资效益审计要站在国家宏观政策的高度，不仅查处项目本身的违纪违规问题，更要关注项目的经济效益和社会效益，要运用包括审计手段在内的各种手段，来促使项目法人讲求质量和效益的统一，加强对项目资金和建设的管理，减少损失浪费，为实现可持续发展提供保证。这就要求审计人员具有较高的知识层次，需具备宏观经济学、工程设计、概算、施工财会、工程预决算等相关知识，以及缜密的逻辑思维和良好的沟通能力等相关素质。目前，我国的审计人员多数来源于各单位选调的财务人员和审计、财经会计类大专院校毕业生，缺乏工程、造价、计算机等专业人员，队伍知识储备状况难以满足投资效益审计的要求。在进行投资审计时注意微观的东西多考虑宏观方面的少，查违纪违规问题多对项目资金使用的经济性、效率性、有效性关注较少。因此优化审计人员结构，建立一支与投资效益审计工作相适应的高素质审计队伍十分重要。

　　三是投资效益审计理论研究相对滞后，适合我国国情的投资效益审计理论科研成果尚不成熟。我国的投资效益审计还处于试点阶段，投资效益审计理论的研究虽然在翻译国外的学术论文方面做了大量的工作，但离形成具有自身特色的系统、完整的投资效益审计理论体系还有一定的差距。审计的内容和方法主要是借鉴国外的审计案例，所使用的诸如相关分析法、回归分析法、结果导向分析法、问题导向分析法等审计方法也主要是参照国外的一些做法。已开展的投资效益审计主要是在合法、合规性审计的基础上加入了部分效益审计的内容，对投资项目所产生的经济效益、社会效益，以及对人民群众生活质量、生态环境的影响评价较少。这些都在一定程度上制约了我国投资效益审计健康、顺利发展。

　　四是缺乏统一的、公认的投资效益审计评价标准。审计界还没有研究出一套操作性强的投资效益评价指标体系，缺乏比较成熟的、广为认可的专业指南。建设主管部门与行业主管部门的标准也存在诸多不一致的地方。目前对投资项目的效益大多是参照被审计项目的内部管理标准进行评价，将项目建设的实际情况与项目建设前的可行性研究报告进行对比分析。一旦项目的可行性研究报告本身存在缺陷，由此而得出的结论就很难保证其科学性和可靠性。制订、完善一套衡量投资项目效益的指标体系及审计评价标准，是开展投资效益审计亟需解决的问题。

　　五是信息资料失真加大了投资效益审计的难度。目前我国财经领域还存在会计信息失真、财务造假等不良现象，离开传统的财政财务收支真实性、合法性审计，去开展单纯的投资效益审计是不现实的。如果被审计单位提供的会计资料有虚假成分，得出的审计结论必然是不合实际的，在此基础上进行的效益性评价也就会不合实际。因此，现阶段的投资效益审计还必须要与财政财务收支的合法、合规性审计相结合。

　　做好投资效益审计应采取的对策

　　尽快建立健全投资效益审计的法律、法规体系。依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把投资效益审计确定下来，审计人员才有法可依。近年来出台的《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等法律、法规中论及投资效益审计的内容较少。2003年1月湖南省颁布的《湖南省审计监督条例》提出：“审计机关应当逐步开展对本级各部门的财政、财务收支的绩效审计”，但没有具体的便于实践操作的相关规定。因此应尽快完善投资效益审计法规体系，为深化和拓宽投资效益审计提供法律保证。要尽快制定比较系统、操作性较强的投资效益审计准则，对投资效益审计对象、审计目的、审计程序、审计报告形式等作出明确规定，以指导和规范投资效益审计行为。要建立统一的普遍适用的投资效益审计评价体系，并在此框架下制定、修改行业标准与地方标准，为投资项目效益审计的开展提供科学的评价依据。

　　坚持“三个结合”，降低投资效益审计风险。即效益审计与财务审计相结合、全面审计与重点审计相结合、效益审计与经济责任审计相结合。现阶段的投资效益审计主要以投资项目的真实性、合法性审计为基础，以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题。在选取项目时要突出重点，抓住规模大、影响大、政府和群众关心的投资项目。在对领导干部进行经济责任审计时，要重点剖析投资项目资金使用效益不高、造成损失浪费的原因，分清领导干部应负的责任，达到既促进提高资金的使用效益，又全面反映领导干部经济责任的双重目标。

　　将投资效益审计的监督关口前移，实行全过程的审计监督。针对投资领域容易发生损失浪费、贪污腐败、国有资产流失等现象，进一步加强对投资项目管理，提高投资效益。如湖南省衡阳市政府要求审计机关从2004年起，对全市使用开发银行资金的项目从投资决策、投资管理、资金使用、工程造价、投资效果等进行全过程审计监督，对投资项目的经济效益、社会效益进行跟踪评估，使全市使用开发银行贷款资金的投资项目得到有效规范，取得了较好的效果。

　　加强对人才的培养。对现有审计人员可以通过脱产培训和以审代训等方式，不断提高其政策理论和业务水平，造就一支投资效益审计骨干力量。要加大对人才的引进力度，在新进人员中要有针对性的吸收投资效益审计所急需的工程技术人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才。在一些专业性较强的审计项目中，可以聘请一些外部专家作为顾问或短期工作人员参与投资效益审计，甚至可以将一些项目交与社会审计组织承担。这样既可以提高审计效率，又解决了专业人才不足的矛盾。