整合审计资源——扩展审计功效的战略举措

　　“目前，审计工作中存在的问题还很多。最大的问题是，审计任务繁重与审计人员自身力量不足之间的矛盾。审计力量不足不仅仅是数量意义上的问题……更重要的是审计资源没有得到充分利用。”这是李金华审计长在总结20年审计工作实践时所说的一段话。

　　去年，署办公厅组织了部分特派办、地市审计机关针对整合审计资源这一课题开展了一系列专题调研，召开了司局业务骨干座谈会。

　　同样是在去年，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》出台，“实行科学的审计管理，整合审计资源”被列为三项基础工作之一。

　　透过这些，我们感觉到，整合审计资源，是审计工作改革创新的重要取向，是审计署在未来几年内要着力实现的一大目标。

　　审计资源现状的实质

　　我们所面临的问题，一方面是资源不足，另一方面是资源浪费。就现实而言，我们所要做的、我们所能够做的，更多的就是在第二个方面下功夫。

　　审计资源整合之所以被提到了议程上，应该说，这是新形势下提升审计成果质量的内在要求。换句话说就是，审计工作在这方面存在的诸多问题已经显露，必须从现在起着手解决。

　　首先，我们来看这样两个十分现实的问题。

　　据资料载，中央一级预算单位有100多个，每年预算执行审计的覆盖面为50%左右。对二三级预算单位审计的覆盖面则更小，大约只有20%.县以上国税局有3000多个，每年审计不足5%；海关系统有250个分关，每年只能审计20%.由此可见，全面审计还远远没有做到。这是其一。

　　其二，审计机关一般都按照审计署的部门而对口设置相应的处室和人员编制，审计对象和范围的划分也依照此原则归口管理，未经特别授权，其他处室无权审计归口以外的审计对象。故此，有的处室“吃不饱”，有的则“吃不了”。而“苦乐不均”的结果自然是导致审计监督盲区的扩大。

　　应该说，这两个问题所涉及实质的都是审计资源，一个是资源的开发问题，一个是资源的运用问题。

　　当然，在这以外，还存在着其他的问题，比如，审计人员的知识结构不尽合理的问题，审计技术手段落后的问题，审计机关与有关监督部门缺乏沟通与协作的问题，各级审计机关之间在开展业务方面相对割裂的问题，审计机关资金匮乏的问题，审计成果大量闲置的问题，等等。

　　综合来看，我们所面临的问题，一方面是资源不足，另一方面是资源浪费。就现实而言，我们所要做的、我们所能够做的，更多的就是在第二个方面下功夫。

　　审计资源中的重中之重

　　只言其表、不究其里的泛资源论调是认识上的一种偏差，这种偏差很可能将直接导致资源整合工作失去方向感，造成整合的无序、无理与无效，不可取。当前，审计资源中最重要的应该是人力资源、信息资源和技术资源。

　　谈审计资源问题，首先不可避免的就是资源的内涵及其分类问题。

　　经济上资源的概念是指，为创造物质财富而投入到生产活动中的一切要素。这个定义着重强调的是资源作为手段的性质：即某种可被利用的、提供资助或满足需要的东西。我们以为，美国经济学家帕纳斯就"资源"一词所作的定义还是比较恰当的，这对我们界定审计资源的概念及其内涵是有帮助的。

　　从目前对审计资源的认识上来看，有些理解还很浮浅，主要表现就是对资源的概念缺少理论上的分析，把审计资源的含义宽泛化。比如，有观点认为，审计资源就是“人、法、技、财、物”。其实，法本身不可以算是资源，不具有开发的价值，而与法有关的信息则可以是资源；物品本身不是资源，而用来购买物品的钱则是资源。我们说，对于审计资源这个概念，不应该仅仅从载体的形式来理解或界定。不然，审计拥有或掌握的所有东西就都会无一例外地被归入资源之列，那么，还有什么不是资源呢？因此，我们觉得，只言其表、不究其里的泛资源论调是认识上的一种偏差，这种偏差很可能将直接导致资源整合工作失去方向感，造成整合的无序、无理与无效，不可取。

　　究竟将什么归入审计资源，这不仅仅是个理论问题，它也是个实践问题。过多的纠缠于纯理论性概念，可能反倒失去了探讨这个问题的实际意义。其实，现阶段最重要的事情就是从众说纷纭的审计资源中分离出关键性资源，抓住它、分析它，如此，我们才可能为审计资源整合工作打下一个基础，找到几个主攻方向。在我们看来，当前，审计资源中最重要的应该是人力资源、信息资源和技术资源。

　　——人力资源。主要涉及审计队伍结构、人员素质、内部机构设置、人员或机构之间的统筹分工与协作，等等。

　　——信息资源。主要涉及信息来源渠道的发掘、信息的积累、信息的自我利用、信息的对外传导，等等。

　　——技术资源。主要涉及计算机审计技术方法和一般审计应用技术方法的研究、开发、应用以及推广，等等。

　　审计资源整合再认识

　　无原则、想当然地进行整合，或者是不求甚解地“整合”，审计管理是搞不上去的。有些所谓的“整合”做法，实际上只是把一个时髦的标签贴在了自家的大门上，任何实质性问题也解决不了。

　　为了能够有序、有效地整合好审计资源，首当其冲的问题是应该遵循什么样的整合原则的问题。无原则、想当然地进行整合，或者是不求甚解地“整合”，审计管理是搞不上去的。比如，某某单位把办公设备调整、更换，某某单位对后勤机关进行了某项改革，之后，便谓之为整合了审计资源，等等。这些做法，实际上只是把一个时髦的标签贴在了自家的大门上，任何实质性问题也解决不了。故此，把握原则是必须的，是至关重要的。从目前的研究状况看，有三个原则应该是最基本的。

　　——重要性原则。整合审计资源要根据本地域经济环境、本单位基础条件和具体情况分别对待，也就是说，不同的审计单位在对自己的审计资源状况进行梳理后，选择那些有益于突出工作重点的、有益于实现重要工作目标的进行整合。

　　——高效性原则。整合审计资源是一个系统工程，其基本目标就是优化配置，整合工作就是要把相对独立存在、独立发挥作用的诸多要素凝聚成一个整体，以使之产生1+1>2的规模效果。

　　——系统性原则。整合审计资源要分级次循序渐进，其发展轨迹应该是阶梯式的，不必强求一步成功，但要求方向明确、条理清晰、步履稳健。

　　审计资源整合的急所

　　当务之急是要通盘考虑、全面制定具体的、层次分明的审计资源整合工作指南，建立起一个自上而下的、能够有效协调人力、信息、技术三大资源的操作系统。为此，首先必须明确的问题就是审计资源整合责任主体究竟是谁的问题。

　　围绕如何将有限的审计资源运用得最有成效、运用在最能满足工作要求、最能反映工作业绩的地方，近年来，各级审计机关做了一些有意义的尝试。

　　大连市审计局根据实际工作调整管理思路，在信息资源的利用上，首先把信息“数字化”，为网络化作了前期准备，在全局范围实现“网络化”，无纸办公，搭建信息平台。在审计成果利用、转化方面，与大连市检察院制定了联合办案的规章制度，加快了大要案处理的速度和力度。

　　重庆办在新办业务处室设置时，没有按照审计署对口设置，而是仅设了财政、金融、经贸三个处，审计任务在这三个处公开招标，农林、水利、社保、外资、行政事业等没有另设处室，而是将其业务都归入这三类。从整合审计资源的角度来看，这既体现了实事求是的精神，又实现了高效管理。

　　南京办对全年审计项目试行动态管理，构建了包括项目名称、审计目标、审计时间、责任处室、责任人员、人员配备等12项指标在内的审计项目计划管理网络图，对每个审计项目的起止时间和彼此之间的交叉衔接、审计主要目标和质量要求、审计人员的科学合理搭配等都做出了具体、科学的规定和安排。

　　……

　　目前，整合审计资源的程序已经启动，有些问题也已经处在尝试解决之中，但是，现在的最大问题还不在于评价或比较出谁家的做法更可行、更有效而后推广之，最大的问题在于整合审计资源这盘棋是象现在这样分着下下去还是把它合起来下，换句话说，当务之急是要通盘考虑、全面制定具体的、层次分明的审计资源整合工作指南，建立起一个自上而下的、能够有效协调人力、信息、技术三大资源的操作系统。

　　应该说，在某些项目上、某些地区内围绕于此的探索已经率先起步，比如经济责任审计，由审计署牵头，实行五部委联席会议制度，自上而下贯彻下去，既能够提高审计质量，又可以加大审计力度，同时，还可以使审计成果利用达到最大化。再如，孝感市审计局打破行政区划和行业管理权属的界限，在全市区域范围内实现了市县两级资源重组，上下联动，协调配合，整体推进。市局对审计人员统一调度，在时间安排上统一进度，在审计内容上统一方案实施，在定性处理上统一口径尺度，在上报落实上加大力度，使全市8个审计机关形成了一个整体、一股合力。

　　然而，从目前的情况看，无论是整合人力资源还是信息资源抑或是技术资源，其层面大多也还仅仅限于某一个局部，而要实现上下级之间、同级之间的联动，仅靠部分单位的、分散的摸索还不可能实现。另外，我们目前所做的仅仅是缓和了审计资源不足与浪费的矛盾，而这距离我们的最终目标还远得很。眼下，我们最急于明确的其实就是审计资源整合责任主体是谁的问题，我们相信，这个问题解决了，其他的问题就一定好解决了。

　　相关信息

　　整合审计资源的做法

　　集中优势兵力，采用大兵团协同作战，实现审计人员力量整合。打破处室界限，集中办内业务骨干，有针对性地查处重点、热点问题，揭露行业、系统的管理薄弱环节和弊端，实践证明是行之有效的。如2000年江西国债审计、海口关税审计，2001年广东出入境检验检疫财务收支审计、云南国债审计、贵州财政决算审计，2002年的湖南地税调查、广东省国土资金审计调查，以及今年的电力系统审计等都采用了负责处室牵头，其他几个处室成建制参与配合进行审计的方式，利用各个审计项目安排的时间差，集中力量进行重点审计，收效良好，查出了一批大案要案。

　　——摘自广州办《关于整合审计资源的调研报告》

　　整合审计资源的建议

　　继续加大计算机审计等先进审计技术方法的开发应用力度。在计算机审计的开发研究方面，对于大型的审计软件，如金融审计、企业审计、财政审计的国税、海关等行业的计算机辅助审计系统，建议审计署突出重点、集中力量、统一组织研究开发，成熟一个推行一个，并在应用中完善提高，以节约研发成本、打造精品；对于小型审计模块，应在审计署的统一指导下，鼓励各级审计机关发挥主观能动性和创造性，在审计实践中开发应用，并由审计署选择一些比较成熟的审计模块在系统内推广。

　　——摘自武汉办《关于整合审计资源的调研报告》

　　整合审计资源的难点

　　在实地调研中我们了解到，在审计实施过程中，为实现一个审计目标，需要到其他单位取得相关的审计证据，特别是延伸取证往往比较困难。主要表现在，如果要对某个单位进行审计处罚，必须符合审计程序，事先下发审计通知。但是以投资处为例，通常只能对建设单位下达通知书，其他监理、设计、施工等单位，由于事先不能确定哪些单位需要延伸，所以不能逐一下发，而一旦需要延伸审计时，某些单位会提出按程序出示对该单位的审计通知书等文件，否则不愿意配合，而且在延伸审计后，即使发现问题，因缺少程序，易在复议或诉讼中败诉，所以也不敢轻易处理。

　　——摘自沈阳办《关于整合审计资源的调研报告》