论国家审计体制形成的影响因素政体和法系

　　摘　要：　世界大多数国家都已建立了自己的国家审计体制，类型上虽大体可以划分为四种，但各国的国家审计体制在形成过程中，因受到很多因素的影响，又各具特色。本文着重探讨了政体和法系对国家审计体制的形成产生的影响，并认为政体制导着国家审计体制的形成，法系支撑着国家审计体制的形成。

　　关键词：　国家审计体制；影响因素；政体；法系

　　目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国情的国家审计体制。不同的政治、经济、法律制度造就不同的国家审计体制。一个国家选择或构建什么样的国家审计体制，主要取决于审计主体所处国家的历史、文化、民族等特殊背景；取决于所处国家的政治经济制度、法律体制及其完善程度；其所选类型应有利于审计职能的充分发挥；符合成本—效益原则。在国家审计体制的形成过程中，这两种因素对国家审计体制的形成产生了怎样的影响，正是本文要探讨的内容。

　　一、国家审计体制及类型

　　国家审计体制是指国家根据政治、经济发展的需要，通过宪法、审计法等法定程序，对国家审计机关的典型组织形式、领导体制以及其职权设置制度化的总称。传统观点认为，审计体制可分为立法型、司法型、行政型和独立型四种。

　　1.立法型审计体制

　　立法型审计体制下的最高审计机关称国家审计署，它独立于政府部门，隶属于立法机关议会，并对其负责和报告工作。立法型审计机关的主要职能是协助立法机构对政府进行监督，并在一定程度上影响立法机构的决策。它依法独立履行职责，完全不受政府的干预。

　　2.司法型审计体制

　　司法型审计体制下，最高审计机构称审计法院，属于司法系列或具有司法性质。在这种审计体制下，审计机关拥有最终判决权，有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理。其审计范围包括政府部门、国有企业等。司法型审计体制将审计法院介于议会和政府之间，成为司法体系的组成部分，具有处置和处罚的权利，其独立性和权威性得到进一步加强。

　　3.独立型审计体制

　　独立性审计体制下，国家审计机构独立于立法、司法和行政三权之外，它与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负责，不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权，而交与司法机关审理。

　　4.行政型审计体制

　　在行政型审计体制下，审计机关隶属于政府行政部门或隶属于政府某一部门的领导，如泰国和中国的审计署是在总理领导下工作的。审计机关根据国家法律赋予的权限，对政府所属各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计。它们对政府负责，保证政府财经政策、法令、计划和预算等的正常实施。行政型最高审计机构时效性强，但其独立性不如以上三种国家审计类型。

　　二、国家审计体制形成的影响因素：政体

　　1.政体的概念

　　辞海云：“政体，国家政权的组织形式，指统治阶级采取何种形式去组织反对敌人、保护自己的政权机关。政体是与国体相适应的，由于历史条件和阶级力量对比等具体情况的不同，国体相同的国家，可能采取不同的政体，但都体现统一特定阶级的专政。”

　　当代资本主义国家的政体主要有两种类型，即君主立宪制和民主共和制。其中，君主立宪制又可分为议会君主立宪制和二元君主立宪制两种；民主共和制也可划分为议会民主共和制和总统民主共和制两种。

　　2.政体制导着国家审计体制

　　国家审计体制是国家政体的重要组成部分。各国国家审计体制的形成与其政体有着密切的历史渊源。廖洪和余玉苗认为一个国家的政治制度对该国的审计机关隶属关系具有决定性作用，特定的政治体制决定着国家审计体制，而特定的审计体制又是服务于一定的政治体制。文硕（1996）认为：“政治制度制导着国家审计，国家审计承载着政治制度。”我个人比较赞同文硕的观点。政体仅仅只是国家审计体制形成的影响因素之一，不能使用“决定”这一绝对化词语。毕竟使用同种类型国家审计体制的国家，其政体并非一致；而政体类似的国家，选择的国家审计体制也不一定一致。

　　（1）中外各国政体制导着该国的国家审计体制立法型国家审计体制又称英美型，顾名思义，这一类型的旗手是美国和英国。从政治结构的变迁来看，英国之所以能够最早建立资产阶级立法型国家审计体制，与其早有资本主义国家整体的雏形议会制度有关。英国的政体是典型的议会君主立宪制：1669年，英国颁布了一部限制王权和保障议会权力的宪法《权利法案》，其中规定，议会行使立法权，内阁行使行政权，政府对议会负责， 议会受选民制约。即，在三权分立中，议会为权力的中心。从内涵上看，这是一种向下的权力结构，选民意向影响国策的制定。由此可见，英国议会力量较强，审计机构由议会领导，能更好地履行监督职能。在立法机关设置审计机关，有效地对行政机关进行监督，并被普遍认为是民主政治体制的基本保障。于是乎，立法型国家审计体制被许多现代国家采纳、应用。

　　司法型的代表法国，其政体历来以多变和不稳定而著称。战后，法兰西第四共和国发展为第五共和国，政体也由议会制转为半总统半议会制。从而，总统权力大大提高，议会两院的权力大大削弱。议会两院虽享有立法权、监督权，但受到限制。因而，在这种政体的影响下，国家审计体制的选择必然不可能效仿英美的立法型，因为立法型要求议会的力量较强。同时，法国的历史告诉我们，法国的统治者从来视司法为统治阶级最光荣的职责，“故初则亲自审判案件或亲临旁听；后则制定法律交立法部门与审计院执行之，而为之监督。立法部门掌民刑事诉讼，审计院掌财务之司法审判”。与英国相比较，法国由于在其政治体制中建立了比较完善的监督和咨询体制，与之相适应，审计法院具有较强的司法权，可以对违法和造成损失的事件进行审理和处罚，这对于维护法律的严肃性有积极的作用。由此看出，法国的司法意识较强，将审计机构隶属司法系列而非议会，能更好地发挥审计监督作用。

　　属于行政型的国家如我国，其政体是人民代表大会制。这样的政体要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督。在我国现行政治体制下，政府掌握实权，权威性高，并负担着规划、调控整个国民经济的职能。相对而言，立法机关的权力较小，对国家公共资金使用的控制能力较弱，对政府部门的监督机制也不够健全，其主要职责局限于将党的政策变为全民共同遵守的法律。在这种政治制度下，所设置的审计机关只能隶属于政府部门，为政府部门调控国民经济服务。选择行政型，也是结合我国当时的具体国情做出的选择。

　　（2）中国历史上各个时期各个朝代政体不同

　　导致国家审计体制不同中国古代封建集权专制国家的审计体制，在三国两晋南北朝时期得到了提高、充实和丰富，其主要标志是出现了专职审计机构比部。比部独立于财计部门，被审计史学家一致称颂为中国审计史上的一座里程碑。魏晋时出现比部，隋朝比部体制建设比起魏晋时期来，最突出的一种发展在于：将比部正式隶属于刑部之下，从而从组织体制上明确了比部的司法监督性质，为唐代比部建制的发展完善奠定了坚实的基础。

　　比部审计体制与现代司法监督类国家审计体制相比，有不少相似之处，但在漫长的封建时代，这种专门的司法机关的活动仍是或为皇帝所左右，或受宰相及其他行政机关所牵制，很少有可能独立地行使职权。至于地方则由行政机关兼理司法事务，二者直接合一。宋、明、清的路省一级虽专设司法官，实际仍是上一级行政机关的附庸。在整个封建时代，中央司法机关的权限不断分散，地方司法权限不断缩小，这是封建专制主义不断强化的结果。可以将其近似地看作是司法型与行政型的混合型国家审计体制。

　　从中国历史的坐标中我们可以看出，审计体制的演变受到历朝政权体制的制约。随着秦汉三公九卿制、隋唐三省六部制、明清内阁六部制而发生相应的变化，即使是比部出现后，也发生过倒退的现象。唐朝在发展了隋朝三省六部制的情况下，也将其对比部的设置继承了下来，但到了宋朝，出现了倒退的现象，这正是由于审计在封建政体的制约下，其本身体制的优劣对审计职能的发挥给予直接的影响。宋朝惩唐末、五代藩镇割据之弊，将地方行政、财政、军事等大权收归中央。庞大繁杂的财政财务收支和审计权过分集中中央，使审计机构的工作量大得难以承受，其结果是“三司簿领堆积，吏缘为奸”。在帐籍勾考难尽弊端丛生的情况下，宋朝统治者频繁改革审计体制，企图从中找到一个适当的办法，但都是捉襟见肘，未能奏效，只得采取权宜之计，层层关防，塞漏补缺。从宋初到元丰改制，主要采用隶属于财政系统的行政型国家审计体制，缺乏独立性和权威性成为这一时期最为鲜明的特征。后从元丰改制到宋亡，审计组织才又划归比部主管，采用混合型的国家审计体制。

　　从1912年辛亥革命到1949年中华人民共和国成立，在北洋军阀政府和国民党南京政府中工作的爱国知识分子，目睹政体陈旧、吏政腐败的状况，参照发达资本主义国家的政体形式，对中央政府进行了一系列的改良。在审计体制建设方面，同样做出了许多有益的工作。他们在总结我国古代审计制度的成功经验的基础上，领会日本和欧美等国家审计建制的基本精神，逐步健全和完善了我国近代的国家审计体制，先后设置了审计处、审计院（北京政府时期、审计局、监察院审计科（司）、审计院（南京政府时期）、监察院审计部，并相继制定了一系列审计法规。如南方革命政府时期的审计，孙中山在广州建立陆海军大本营后，设立大本营审计具有较高的政治地位，广州国民政府成立后，设立了监督院，审计机构成为国民政府专政一体化政治体制的重要组成部分。把审计从行政体系中独立出来，实行监审合一体制，将对事业监督与对人的监督紧密结合，增强了审计的独立性和权威性。我们近似地将其看作是独立性国家审计体制。

　　（3）结论

　　由上可见，无论从中外来看，还是从我国历史上来看，正如在我引出观点时所述，政体制导着国家审计体制的形成，即政体在国家审计体制的形成中仅起到了制约、引导的作用，是影响因素之一，而不是决定作用。如印度是民主共和制，日本是君主立宪制，但是两国都同时选择了独立型；再如，英国和瑞典虽然在政体上都选择了议会君主立宪制，但是英国是典型的立法型，瑞典却是行政型。因而，在决定选择何种国家审计体制的过程中，各国还要结合国情，如民主与法治的发展程度等，做出适当的选择。也就是说，同一政体类型下产生出了不同的国家审计体制，或者不同的政体类型下采用了同一类型的国家审计体制，这都是因为各国国情不同导致的。任何一个国家的国家审计体制都是基于其基本国情，在综合各个因素的基础上形成并建立起来的。国家审计体制没有单纯的优劣之分，关键是结合自己的国情走自己的路。

　　三、国家审计体制形成的影响因素：法系

　　法的实践的一个重要方面，就是法系的出现和影响。法在实践中，形成了不同的法律理念，不同的法律规则，不同的法律标准，不同的法律制度，然而反映民族、地域、国家特点的各种法律制度，依据“亲缘”出现分类，形成法系。

　　1.法系的概念

　　（1）法系的定义及分类辞海上的定义为：“法系，根据各国法律的特点与历史传统的外部特征进行法律分类时使用的术语。对其含义与具体划分说法不一。通常是把具有一定特点的某一国家的法律与仿效这种法律的其他国家的法律，划为同一法系。近代一般分为五大法系：中国法系、印度法系、阿拉伯法系、大陆法系与英美法系。”

　　我国法学家李步云在《关于法系的几个问题兼谈判例法在中国的运用》一文中提出：“法系是从法律形式的角度就世界范围内对法律所作的一种分类”，主张以法律的形式渊源为标准，把世界法律分为两大类：大陆法系、英美法系。把社会主义法归入大陆法系。

　　从上述的两种定义和分类中，我们可以看出，法系的概念基本上可以认为是类似的法律的集合。但定义中对法系的分类不大一致，除了上述两种分类，还有其他一些不同的说法，如将法系分为英美法系、欧陆法系、斯堪的那维亚法系、中华法系、社会主义法系、伊斯兰法系、印度教法系等，这里不再列述。在本文中，我比较认同将英美法系和大陆法系看作是当今世界最重要的两大法系，同时，我认为，分类中不可以将已消失的法系避而不谈。因此，法系所指的法还应该包括历史上存在的法，其中有些已经消失了。例如以《唐律疏议》为典范的中华法系曾经在东亚有着广泛的影响，虽然这种辉煌已经成为历史了，但我们仍不可将其影响抹杀。

　　（2）英美法系与大陆法系

　　英美法系，又称普通法法系、英国法系，是以英国自中世纪以来的法律，特别是以普通法为基础而发展起来的法律的总称。英美法系首先起源于11世纪诺曼人入侵英国后逐步形成的以判例形式出现的普通法。英美法系包括英国法系和美国法系。英国法系采取不成文宪法制和单一制，法院设有“司法审查权”。美国法系采用成文宪法制和联邦制，法院有通过具体案件确定是否符合宪法的“司法审查权”，公民权利主要通过宪法规定。英美法系的特点主要有：以英国为中心，英国普通法为基础；以判例法为主要表现形式，遵循先例；变革相对缓慢，具有保守性，“向后看”的思维习惯；在法律发展中，法官具有突出作用。大陆法系又称欧陆法系、罗马法系、民法法系，是与英美法系并列的当今两大重要法系之一，覆盖了当今世界的广大区域，以法国、德国、日本等为代表国家。称之为“欧陆法系”或“大陆法系”是由于其发源于欧洲大陆；而“罗马法系”是强调罗马法对其的重要影响：“民法法系”则是指这些法系的国家通常都有完整、独立的民法典。大陆法系的特点包括：明确立法与司法的分工，强调成文法典的权威性。强调立法是议会的权限，法官只能适用法律，决案必须援引制定法，不能以判例作为依据；比较强调国家的干预和法制的统一，尤其在程序法上如此。例如，许多法律行为需要国家的鉴证、登记，检察机关垄断公诉权，庭审时采取审问制，以及法院的体系统一，等等；重视法律的理论概括，强调法典总则部分的作用，这是罗马法的一种传统；注重法典的体系排列，讲求规定的逻辑性、概念的明确性和语言的精练。当然，这些特点都只是相对而言的。

　　2.法系支撑着国家审计体制

　　（1）英美法系和大陆法系支撑现代国家审计体制的形成

　　国家审计体制的形成，深受法系的影响。

　　从上述英美法系和大陆法系的介绍中可以看出，英美法系和大陆法系的主要区别在于它们各自在其法律的表现形式上不同：大陆法系主要表现为成文的法典，而英美法系则主要表现为法官的判例（这并不意味着英美等国家不存在成文法或制订法，只是没有严格意义上的法典）。英美法系对英美等国家的国家审计体制的影响，主要表现在国家审计体制大都属立法型国家审计体制，隶属国会。国家审计体制的依据大都以判例为主。正因为英美法系是依照惯例、判例制定法律，故而其灵活性强。而西方国家强调自由、民主，所以采用这种立法形式有利于创新，《萨班斯法案》受到民众的反对，就充分说明了这一点。

　　实行大陆法系的国家，如法国、意大利等国家，其国家审计大都称为审计法院，属于司法机关，既独立于政府，也独立于议会。受大陆法系影响的国家，多数实行司法型国家审计，其地位和作用大都由宪法保障，审计体制的依据是成文法典。这与大陆法系要求明确立法与司法的分工，强调成文法典的权威性的特点分不开。他们强调立法是议会的权限，法官只能适用法律，决案必须援引制定法，不能以判例作为依据。因而，实行大陆法系的国家，其国家审计体制也多是在宪法等成文法典中加以规定的。

　　（2）中华法系与大陆法系支撑我国国家审计体制形成

　　我国的国家审计体制的形成主要是受中华法系和大陆法系的影响。“夏代的法律，古文献称为‘刑’，以习惯为主，成文法也已经发展到相当水平。经过商、周、春秋战国、秦、汉、南北朝、隋唐、宋、元几千年的发展，形成了独特的中华法系。”中国的国家审计深受中华法系的影响。突出表现在封建社会的国家审计被规定在诸法合体的法典之中。中华法系的一个特点就是诸法合体、民刑不分。如《汉律》中规定“上计律”：《唐六典。刑部尚书》规定刑部下设“比部”审计。其另一特点是行政司法合一，行政机关兼理司法。这一点对我国封建国家审计体制的形成也有一定影响，比部是行政、司法混合型的审计体制就说明了这一点。

　　同时，大陆法系对我国国家审计亦有重要影响，这主要表现为国家审计体制的实践效力来自于成文法典的法律效力。无论是诸法合体的法典还是国家审计的单行法典，都是国家审计体制的依据。我国的国家审计体制主要在宪法、审计法等成文法典中加以规定，制定和执行过程都必须援引法律。

　　一国的国家审计体制的形成除了受到其政体、所属法系、经济因素、历史因素的影响外，还受到文化因素、民族因素等的影响。这些因素的共同作用形成了各国独具特色的国家审计体制。换个角度考虑，一国在改革或完善本国的国家审计体制时，也因该充分考虑这些因素，结合本国的国情，使得审计能在这一体制下发挥出最大的监督效力，使审计工作更好地为国家的政治经济建设服务。

　　参考文献

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