审计计划管理模式重塑

　　「摘要」目前我国的审计工作仍然处于事业发展的初级阶段，与发达国家的审计相比差距较大，计划管理比较薄弱。要想创建高绩效的审计机关，必须从基础抓起。而基础工作的起点在于计划，计划是先导，计划制定的优劣直接影响审计机关的审计质量、审计效率及其在民主法制建设中所发挥的作用。本文拟从审计机关审计计划管理着手，指出现行审计计划管理模式存在的问题并提出重塑新模式的构想。

　　「关键词」审计计划　计划管理　管理模式

　　一、引言

　　管理的使命，首先而且重要的是价值的创造。价值研究理论告诉我们，必须回答两个问题：“我们是干什么的”及“我们希望得到什么”。审计机关作为一个为纳税人和政府服务的经济监督部门，它的价值就体现在为人民大众所认同及为政府的民主法制进程服务。审计机关必须围绕这样一个价值观制定自己的发展规划和具体目标，才能步入快速、良性发展的轨道。审计机关经过二十几年的探索发展，现在正处在一个重要的转型期，传统的粗放型管理模式已不适应现代审计的发展，也不利于其价值的体现。怎么办？如何以有限的审计资源担当社会所赋予审计的历史使命，最大限度地提高审计效率？如何寻找独特，防止平庸，促进审计事业进一步发展？出路就在重塑新的行政理念，向现代管理要质量、要效率、要效益。近几年来，国家审计机关一直在审计业务管理、审计质量控制等方面寻求大的突破，并提出要建立以审计计划管理为龙头的科学的审计业务管理体系。本文拟从计划管理开始，找出现行计划管理模式存在的问题，为今后审计计划管理提出一个新思路。

　　二、现行审计计划管理模式的问题

　　审计机关自成立以来，一直沿袭以项目为中心，以各业务部门为主导，以领导意志为导向，以自上而下的内部管理和严格的等级链为标志的传统计划管理模式，多只注重短期行为，欠缺深层次分析。这在审计发展的初期是可行的，也符合我国行政机关管理的客观实际。但是随着经济的发展，政治体制的不断变革，社会法制观念的逐步建立，这种模式已越来越显现出其不合理、不规范、不健全的一面，限制了审计事业的更大发展。主要存在以下几大问题：

　　（一）业务部门与管理部门的计划主导性倒置，致使项目可行性分析不到位，项目确定随意性大。1996年出台的《审计机关审计项目计划管理的规定》（简称计划管理规定）规定，审计署统一组织的审计项目计划，由审计署各专业审计司于每年10月底前提出安排意见，综合机构汇总提出计划草案，11月份征求有关地方审计机关和署派出机构的意见，经审计长办公会议审定后下达。2002年施行的《审计机关审计项目计划管理办法》（简称计划管理办法）规定，审计署统一组织的审计项目计划，由署各专业审计司于每年11月提出安排意见，并填制统一印发的审计项目工作量测算报表，办公厅汇总提出计划草案，经审计长会议审定后下达。多年来，审计项目的确定都是按上述规定要求，而各业务部门由于年底忙于业务工作，只有根据经验或上级要求匆忙提出意见，缺乏充分的立项性调查，审计对象的选择和项目确定也缺乏严格的程序和标准，往往是被动地跟热点，与其他部门的协调沟通也不够，可行性分析做得不到位，表现出一定的长官意志。有的项目在进点后，才发现不具备审计条件，只好临时更改；有的项目对可能存在的一些客观因素缺乏考虑， 给审计取证及审计配合带来许多困难，无法达到审计目的。而计划管理部门（被称为综合机构）只是一个综合、汇总并下发任务的部门，对做什么、为什么做、怎么做、做得怎么样并没有一个全面的了解和控制，管理虚设，算不上一个真正的计划管理部门，也没有专门的计划制定部门，在整个计划管理体系中处于配角和从属地位。

　　（二）局限于短期行为，重实干，轻分析，致使内容不完整，分析层次低。在过去的计划管理中，重事前立项，轻事中管理，缺事后考核。《计划管理规定》内容简单，既无征求意见、协调配合等必需要素，检查内容也较空泛。及至2002年修订的《计划管理办法》也未有根本的改变，无宏观控制，难形成综合成果；无刚性标准，难保证检查效果。计划的及时性、完整性、准确性体现不充分。其第二十条规定，各级审计机关应当对审计项目计划执行及管理情况进行检查和考核。检查和考核的主要内容包括：计划编报及计划执行情况报告的及时性、完整性，计划安排的科学性、合理性，计划完成的质量和效果等。但究竟怎么考核，审计计划执行的到底怎么样，达到预期目标没有，怎么评估仍是空白。对未按时完成审计任务、随意调整审计项目、不及时报送审计信息等行为也没有相应的处理处罚措施。计划的内容也有缺失，只含各项计划任务指标、责任单位、完成时间等基本要素，而无人员配置、工作量测算、成本预算等其他重要指标。统计分析也是走过场，无法起到查找差距，总结经验，指导未来的作用。

　　（三）以项目为中心的管理模式，导致信息不匹配，管理难度大。审计署每年下发的审计计划都是围绕项目来进行的，而审计项目如何分类一直是困扰审计机关多年的一个难题，由于分类标准不明，有的一个被审计单位称一项，有的同一性质的称一项，有的一个检查事项为一项，有的一个大行业为一项。而且各年间、各业务部门间分类标准也不统一，造成与事实不符的假象，导致反映审计成果的统计信息与审计计划严重脱节，难以匹配，使得以项目完成为基础的统计数据无法反映当年真实的审计情况。近几年来，各特派办审计任务过重已是不争的事实，但从国家审计机关这几年公布的资料看，却给人以前年度比现在的审计任务似乎更重的怪现象，显得无严肃性。且各年间和各业务部门之间似乎也缺乏可比性，为后续的统计和计划管理带来矛盾和不便。

　　（四）内部式等级管理，致使审计资源浪费，计划灵活性不足，体系不完善。有资料显示，我国审计机关审计对象多达100多万个，审计署及派出机构负责审计的单位大约有3万多个，而目前每年计划安排的审计单位却不足3000个，可见监督缺位现象已非常严重。各派出机构荒了责任田，成了游击队，每年打一个山头换一个地方，不利于对各行业的全面了解和分析，不利于建立和积累审计资料库，不利于培养专业审计队伍。超管辖范围的单位多，而管辖范围内的单位却没有根据重要程度进行常规、专项审计安排，重点单位的确定呈间断性，很难看出一个长远规划和逻辑。而与此同时，各地方审计机关却未纳入审计署计划管理体系中，造成多数特派办计划任务过多过满，部分地方审计机关却无事可做。有数据显示，目前审计署及派出机构约有审计干部2500人，而地方审计机关约有75000人，几乎是前者的30倍。在审计任务与审计人力资源极不匹配的情况下，却并存着审计人力资源的极大浪费。各特派办与地方审计机关之间任务极不平衡，授权审计的面还太窄，安排也不透明。同时由于等级森严的管理模式，各派出机构也无多少自主权，虽说《计划管理办法》第十七条规定，审计署派出机构在确保完成署统一组织审计项目计划的基础上，如确有余力，可在各自审计管辖范围内，向署申报自行安排审计项目计划。但实质上从2001年开始多数特派办就无自定项目了。审计署统一组织的项目因统得过死，挫伤了派出机构的积极性，体制上也存在诸多矛盾。

　　三、审计计划管理新模式的构想和特点

　　（一）构想

　　随着审计事业的发展，审计计划管理模式不断从抽象向具体、从简单向科学、从随意向规范、从残缺向系统发展和演进是历史的必然。鉴于传统计划管理模式在上述诸多方面存在问题和监督盲区，审计机关就必须重塑新的思维方式和行政理念，在审计计划管理上，从决策人、决策部门、管理结构、价值观和体系建设上进行根本的改变，建立以目标为核心，以管理部门为主导，以成为政府民主法制建设工具为导向，以一网式管理和灵活自主为标志的新型的计划管理模式。这样才能体现计划管理系统性、程序性、针对性、导向性和前瞻性的显著特点，才能充分发挥审计计划配置资源、综合协调、引导方向、规划未来的功能。

　　（二）特点

　　1.灵活自主与多元合作的系统化管理。第一，要让各级审计部门明确审计机关任务，了解审计机关发展远景，对审计机关价值观有统一的认知和认同，积极参与其中，把个人、部门的任务与整个机关任务联系起来，建构策略体系，以便他们创造性地进行审计管理活动，同时在项目安排上要考虑留有余地，使审计人员有培训、休整的时间，更好地为整个审计机关的发展作贡献。第二，要协调好与地方审计机关及社会审计组织的工作关系，要针对各地不同的经济社会环境和特点，给各地一定的自主权，调动基层审计机关的积极性，更充分发挥他们对当地经济建设和宏观决策的作用。除做好部分项目的授权审计外，还要将地方审计机关纳入审计署计划管理体系中来，加强对它们的指导和沟通交流，通盘考虑全国审计机关的现状，统筹安排审计人力资源。尝试请社会审计组织真正参与到国家审计机关的审计项目中。可借鉴加拿大审计公署的经验，制定严格的准入标准和质量要求，将一些审计项目委托给社会审计组织来完成，使审计机关从某些行业监管中逐步淡出。

　　2.中长短期目标有机结合的动态化管理。从会计监督、经济监督、宏观调控、权力制约到行政执法，不同历史时期赋予审计不同的定位，但无论哪一种说法，审计计划的制定必须符合时代的背景，满足人民的要求，牢记审计价值观及本质。目前就是以推进依法治国的民主政治进程为目的，统筹考虑审计计划的层次。当然这种计划不是一成不变的，为了适应不断变化的环境和内部改革的需要，必须打破现状，滚动调整，不断回顾和改革，使审计机关有能力及时发现问题，预先采取措施，修订原有计划，确定更为合理和科学的现实目标和长远目标，以保证最终目标的实现。

　　3.程序标准统一的规范化管理。建议审计署抽调既懂管理又懂业务的骨干成立专门的计划管理局，下设计划制定、计划管理、计划分析、计划评估四个处，对全国审计机关进行统一协调、指挥、监管和评估。以目标为核心，对计划项目的可行性研究、确定、事中控制和成果评估规定统一的可操作的程序和标准，运用多种科学方法，使上下互通联动，逐步共同走向规范。

　　4.资源共享，信息互通的网络化管理。审计机关只有在大量收集、分析、整理、综合信息的情况下，才能形成计划和决策，确保目标的实现。不精确、不完整、不及时、不简明的信息必然会给审计机关的自我评定和发展带来不利的影响。网络时代，仅局限于单一的计划信息是不足以做好计划管理工作的。除建立起一个科学、灵敏的计划管理信息系统，完成对审计计划的编制、上报、汇总、下达、调整以及计划执行情况的跟踪反馈和查询分析等工作，定期评估计划的有效性与效率外，还要运用网络的互动性、及时性、无地域性及共享性，将审计资料库、审计统计管理软件、审计档案管理软件、审计项目管理软件等其它的管理信息也纳入到计划管理体系中来，构筑一个综合信息平台，实现审计计划管理的标准化、程序化、信息化、规范化，以增强分析能力，提高管理效率。

　　四、审计计划管理新模式的两个关键内容

　　（一）审计计划的决策

　　在具体的审计实务中，审计机关如何确定某一时期某一地区审计机关的任务？面对政府全面建设和谐社会，面对“三农”问题，面对国家发展西部战略，面对国企改革和金融改革，审计机关如何根据实际情况选择主题？审计机关如何靠有限的自身资源去实现目标？如何实现目标？在企业管理实务中，决策第一论认为，决策的失误是最大的失误，决策决定着企业今后发展的方向和效果。同样，审计计划管理中决策也是至关重要的。根据环境对审计机关的要求，以及审计机关为应付环境的挑战对自身提出的要求，笔者认为制定审计计划要考虑以下六个要素：上级要求、政府与人民的要求、审计对象的内在需求、国家法律政策要求、前期审计情况、目前审计机关现状。而在过去的计划管理中，对审计对象的内在需求及国家法律政策要求却考虑不多。审计机关的计划管理部门根据这六要素进行调研和预测，建立工作量测算模型，明确规定工作定额标准，通过风险评估及灵敏度分析将当前的政策制定和不同的前景联系起来，广泛考虑政治、经济、文化、社会、国际因素的影响和技术上的可行性，根据过去审计资料库反映的有关数据和当前的趋势，包括可能出现的先例情况，主动地预测热点，确定目标，最后选择满意的审计计划方案。

　　这是一种动态的要素分析，计划制定人员要经常与外界专家团体保持联系以更新知识，要经常与政策制定部门、外部监管部门、审计对象、成果利用者、下级单位、同级各部门交流以不断改进方式，考虑与同级各部门及上下级之间目标的契合。这样不仅可以减少矛盾，避免监督重复，还能发现新的思想。计划制定人员要积极运用多种方法，如德尔斐法（采用函询调查，向与所规划问题有关领域的专家分别提出问题，而后将他们的回答综合、整理、归纳后再反馈，再次征求意见，经过多次反复，得到一个比较好的意见）、专家决策法、项目预算法、巴雷特图（找出失误主要原因的一种方法）、未来分析法对计划进行决策分析并以结果为中心制定目标实现计划。由于审计计划在不同时期、不同地域的目标和主要任务有所差别，还必须结合这些具体情况，比较历年审计计划的特点和优势，才能有效提高审计计划的科学性。

　　（二）审计计划的控制

　　这里所说的控制，主要指对审计计划完成情况的事中检查和事后评估。一是定期报告和检查。计划管理部门应及时了解工作进度和情况，这不是指随时注意计划执行中的所有细节，而是寻找关键目标控制因素，并将其具体化，通过控制关键点，控制全局。一般而言，一个项目的关键控制点应当是数量、质量、时间与成本。是否按预定审计目标开展工作？资财分配是否有效？工作进度是否合理？审计质量是否合乎要求？加强对项目整体的把握、协调，可采用多种形式，如标准报告模式、录像、总结等定期反馈有关情况或到现场进行检查。二是制定项目评估标准及奖惩措施，即确定客观的、相关的、适当的、可控的、可测的绩效标准，并对违反计划管理的行为进行处理。具体包括：项目目标准确性、项目执行调整情况、项目质量测评、项目审计成果评价等。可借鉴全国优秀审计项目评选办法中的部分指标，结合计划管理的特点，采取分项打分的方式对各项目计划执行情况及效率、效果和效益进行测试并及时通报相关情况。三是计划信息与统计信息的有效衔接。通过把计划中制定的指标与所取得结果的信息数据结合在一起，来了解审计情况和分析改进方向。报送反馈信息时，变以项目为中心为以结果为导向的统计方式，建立条块相结合的两套报表报送体系。在条条上以考核为目标，要求各内部单位和下级单位按时报送涵盖所有工作情况的报表，在块块上以项目执行结果为目标，以计划执行部门———各业务司为单位向计划管理部门报送计划完成情况表，摒弃目前以纯资料性的统计分析报告为主、只以对问题的简单描述及表象分析为主要目的报告模式，运用统计数据分析法和专题报告分析法，组成参谋小组，开展研究和分析。以文字、图表等形式全面系统地阐述计划的进展情况、存在的问题及原因、措施及效果、潜在问题、改进建议等，为提高审计机关绩效服务。这样既能避免数据重复填报，也能起到考核下级单位的目的。统计报表要注意统计分析项目的设置，要从审计业务实际及管理需要出发，以能及时反映审计工作基本情况及主要成果为目标，体现完整、及时、透明、易解、可比、重要、平衡的原则，尽量减少不必要的过时的统计指标，做到兼顾需要与可能。

　　主要参考文献：

　　[美]波波维奇主编，孔宪遂、耿洪敏译，2002，《创建高绩效政府组织》，中国人民大学出版社。

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　　斯蒂芬。P.罗宾斯，2002，《管理学》第4版，中国人民大学出版社。

　　王悦，2004，“浅谈审计管理创新”，《审计研究》第5期。

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