我国财政改革的目标定位和政策取向

　　[摘　要]财政改革是经济改革的重要组成部分，经过多年特别是近十年来的努力，我国财政改革取得了非常可喜的成效，在取得成效的同时，我国财政改革仍然面临一些亟待解决的问题。面对存在的问题，我国“十一五”期间及今后财政改革的目标定位是：逐步建立一个强大的国家财政，进一步健全、完善适应市场经济要求的公共财政制度。本文就此问题做了一个基本评价，并对今后的财政改革提出了总体的政策思路。

　　[关键词]财政改革；公共财政；财政政策

　　一、对我国财政改革发展情况的基本评价

　　（一）我国财政改革的成效

　　近十年来，经过不断地改革，我国经济发展非常快、变化非常大。从财政领域来看，财政改革、财政政策、财政管理变化比较大，改革力度也很大。

　　1.财政领域经过近十年的改革，新的财税体制框架已基本确立。我国财政体制、税收制度按照市场经济及其制约下的公共财政的要求有了很大的变化，包括中央和地方的分配关系、国家和企业的分配关系、税制的分配关系都有了很大的变化，按照市场经济的要求更加规范。

　　2.中国的财政政策在我国的社会经济发展过程中起到了非常大的作用。我国从1998年开始到2004年实施的积极的财政政策，发行长期建设国债9100亿元，对我国经济的增长起到了非常大的作用。从理论上来讲，经济的增长靠的是“三架马车”———投资、消费、出口的带动，而积极财政政策对投资、消费和出口的增长起到了非常大的作用，通过这三方面最终促进我国经济的增长和结构的调整。可以说，到目前为止经济形势之所以这样好，很大程度上要归功于积极财政政策的实施。

　　3.财政管理包括预算管理、支出管理，近年来的变化也比较大。我国历史上，财政改革的重点是放在收入方面，在支出管理、预算管理方面，我们和市场经济国家差距比较大。从预算编制到预算执行，在透明度、管理办法方面都和国外有比较大的差距。近几年我国财政预算管理改革的力度很大，使我国的财政管理向着制度化、规范化方向迈进。

　　4.通过财政改革以及政策性调整，中央、地方及全国的财力都有了较快增长。就全国而言，1980年全国的财政收入大约是1000亿元，1992年全国的财政收入也只有3400亿元，而到2004年全国的财政收入已经超过26400亿元。总体财力的提高，对政府宏观调控能力的改善，对整个国家社会经济的发展发挥了非常明显的作用。

　　（二）我国财政改革目前面临的问题

　　1.财政收入占GDP的比重仍比较低。1978年，我国财政收入占GDP的比重是31%，之后不断下降，到1996年这一比重下降到10.7%，从1996年到现在，财政收入占GDP的比重开始回升，到了2004年这一比重上升到19.3%.尽管如此，应该说目前这一比重仍然偏低。依据是：一是这一比重与政府宏观调控的要求相比、与我国经济发展对财力的要求相比还有很大差距。有很多事情需要财力支持， 但因财力不足，使之无法满足；二是这一比重与国际相比还有很大差距。据世界银行有关统计数据，低收入国家财政收入占GDP的比重约为23%，中等收入国家27%，高收入国家达40%.由此可见，我国这一比重同世界其他国家相比严重偏低。不管从国外的情况来看，还是从过去的100年多来看，亦或从发展趋势来看，财政收入占GDP的比重均呈现不断上升的趋势，可以说财政收入比重提高的趋势是现代社会、现代市场经济发展的一个必然规律。

　　2.财政赤字和债务规模表现出加速膨胀的趋势。财政赤字在“八五”期间（1991年-1995年）大约每年不足400亿元，“九五”时期（1996年-2000年）大约每年1300亿元，2001年到2004年财政赤字大约每年3000亿元，财政赤字的规模在不断提高，从而也使我国总体的债务规模提高的速度非常快。财政部向社会发行的债务，1991年为93亿元，到1995年已达1510亿元，2004年的债务收入高达7022亿元，其中长期建设国债1100亿元。我国目前已进入债务高峰期，即借新债还旧债，2004年还本付息规模是2900亿元，加上巨额的赤字，所以债务发行规模急剧扩大。到2004年底，我国的债务余额为22000多亿元，略低于上年的财政收入。这也是影响我国下一步财政发展战略的重要因素。

　　3.中央财政的财力在下降，债务在上升。中央的财力等于中央财政收入加上地方对中央财政的上解减去中央对地方的税收返还。到目前为止，中央财力占全国财政收入的比重大约不到1/3.由于我国的财政赤字与债务都是指中央财政的赤字与债务，所以目前中央财政的债务依存度已超过60%.因此，尽管我们的财政状况有改善，但潜在的风险依然存在。

　　4.财政支出方面存在很多问题：首先是财政资金总量不足和财政资金浪费的现象并存，即一方面财政资金比较紧张，另一方面存在财政资金浪费的现象。具体表现在：一是我国建设领域存在大量盲目建设、重复建设，盲目引进、重复引进的问题，这主要是领导决策机制的问题；二是我国城镇建设浪费现象严重，大拆大建，大搞形象工程、政绩工程，超过了国家和地方财政的承受能力；三是法制不严，纪律松弛，腐败严重。其次是财政分配的格局与市场经济的发展要求还很不适应，财政“缺位”和“越位”的现象并存。财政缺位即财政应该支持的却支持不到位，表现在对教育、环保、“三农”等方面；财政越位即在改革发展的过程中财政不应支持的、财政应该退出的领域，却没有退出。第三，财政供养的人口太多。比如1996年，财政供养人口数量为3672万，比1978年增长了27%；供养比例也由2.1%增长到了1978年的3.0%.目前，财政供养人口数量已经达到了3840万，其中公务员是1000万，事业单位职工是2800万，这对各级财政都形成了很大压力。

　　5.地区间经济发展的差距扩大。尽管西部地区近几年增长势头比较快，但与东部地区相比，仍然比较滞后。在1995年，东部地区的财政收入约占全国财政收入的50%，中西部地区约占到49%；2000年东部地区这一比重上升为56%多，西部地区已不到44%，到2004年东部地区的财政收入占全国财政收入的比重超过60%.因此，中西部地区的财力现状对地区经济发展的支撑能力比较弱，对科教文卫和社会发展的支撑能力同样也比较弱。这就是说，从长远发展趋势来看，地区间经济社会发展的后劲是不同的，中央财政下一步应该有所作为，特别是在缓解区域间财政、经济及居民收入水平、消费水平之间的差距方面，应该承担起重要的职责，要进一步通过财政政策、财政改革防止差距的扩大。

　　6.基层财政非常困难，尤其是县乡两级财政困难。主要表现在：第一，基层财政赤字面非常大。全国县级预算单位大约有2400多个，赤字面大约占到1/3，而且主要分布在中西部地区。第二，债务情况严重。截至目前，乡本级、村本级债务余额大约是3259亿元，其中乡本级债务是1776亿元，村本级债务是1483亿元，而县本级债务余额大约占到县乡村三级债务总额的70%.第三，工资拖欠严重。现在，我国仍有许多地方发不了工资，主要集中在中西部地区的基层，表现在两方面：一是工资政策不能兑现，财政没钱，二是不能按时发工资，欠发工资。

　　7.财税体制改革领域存在很多问题。第一，事权的划分存在弊端。最大的弊端是中央本级的事权没有完全明确，中央本级应该做的事情下放到地方，事权下放，财力集中，成为基层财政困难的重要原因。尤其是，教育方面的事权没有理清，基础教育包括农村教育事权下放到基层，基层完全没有能力承担。中央和省本级只重视高等教育，忽视了基础教育。第二，地方税制体系改革不完善。地方税种改革滞后，税权划分不合理。第三，企业所得税实行内外资企业两套税制。内资企业的税负为22%，外资企业的税负为11%，内资企业无法公平地参与竞争。第四，转移支付制度存在很大的弊端。目前，财政部对地方的各类转移支付大约每年9000亿元，其中税收返还近5000亿元，财力性转移支付包括各专项拨款是4000多亿。存在的问题：一是转移支付中的税收返还按基数法分配，对改善地区间的发展差距和财政差距非常不利；二是专项拨款太多，总量多，分配不规范，透明度不高。

　　二、今后我国财政改革发展的目标定位

　　（一）通过改革和政策调整要逐步建立一个强大的国家财政

　　国家财政既包括中央财政，也包括地方财政。建立一个强大的国家财政，不是从财政自身考虑，而是从宏观的角度、从战略的角度、从长远的角度、从大局考虑给未来的财政定位。未来中国社会经济发展的前景和面临的难点表现在以下两方面：

　　1.未来20-30年中国经济将保持“又长又高”的增长。之所以得出这样的结论，根据以下几点：第一，中国是发展中国家，未来长时期内需求潜力很大。从理论的角度和国外的经验来看，有需求就会带动国家的经济增长，需求和增长的关系非常密切。需求表现在三方面：一是基础设施需求潜力大。二是城市化发展的潜力非常大。目前的城市化率大约40%，到2020年，城市化率将达到55%-60%，城市化的发展对需求是一个很大的带动。三是产业结构调整会有大量的需求。较大的需求对中国未来的经济增长有很大的带动作用。第二，我国下一步的增长和发展有物质和技术的支撑。我国现在有72种产品的产能、产量在国际上居第一，主要农产品、主要工业产品的产量在国际上都处于领先位置。第三，中国的储蓄率很高。到目前为止，居民储蓄大约超过12万亿元，这对中国未来的经济增长是很大的支持。第四，国际经验表明，当一个国家从低收入向中高收入过渡时，会有很长时间的高增长。

　　2.中国未来社会经济发展正处于一个经济和社会的转型时期。中国未来发展的定位是要实现“四化”，即工业化、市场化、城市化、国际化。但“四化”对社会经济的冲击很大，在这样一个过程中，中国未来社会经济的发展还面临很多难点。世界银行的报告《2020年的中国》中指出，中国未来若干年的发展面临四大难题：一是中国的未来用什么手段来避免经济的大起大落，促使经济平稳、健康、协调地发展。二是中国未来的粮食安全会对中国形成很大的考验。三是环境保护。四是社会保障。报告称，“中国下一步如何建立一个既充满竞争又充满关怀的社会，对中国政府是一个很大的考验”。除此之外，就业也是一个很大的问题，中国越往前走，就业压力就越大；中国下一步还要加强国防。因此，我们未来的财政政策必须要从宏观的、战略的角度来考虑建立强大的国家财政。建立强大的国家财政有三个标志：一是通过改革要提高两个“比重”，即中央财政收入占全国财政收入的比重和中央财政收入占GDP的比重；二是减少赤字，控制债务；三是建立防范风险的机制。

　　（二）通过改革要建立适应市场经济要求的公共财政

　　公共财政的核心点就是要解决市场失灵，要提供公共产品，要满足社会公共需要。公共财政改革过程中最大的争议是在公共财政框架下，下一步财税政策还要不要支持经济发展。有人认为，公共财政的任务就是满足社会的公共开支。笔者认为，在市场经济和公共财政改革的框架下，我国未来的财政政策和税收政策还是要想办法支持经济发展，公共财政和财政支持经济的发展二者不要对立起来。这种“支持”和传统的对经济发展的支持是不一样的。首先是支持的范围不一样，以前财政支持就是统收统支，而下一步的支持需要明确选择支持的方向和重点。其次是支持的手段不同，过去支持经济发展的手段是投资办企业、搞项目，下一步在市场经济条件下财政支持经济发展的手段，第一是要大量运用财政贴息的手段，第二可以考虑运用财政投资补助手段，第三可以考虑运用财政股份投资的手段，此外还有税收、政府财政的手段，可以综合运用这些手段支持我国经济的发展。

　　三、今后财政改革总体的政策取向和政策思路

　　（一）财政政策的转型

　　今年开始我国实行稳健的财政政策，这主要是考虑到宏观经济形势的变化，财政风险的增加，同时也考虑到财政的可持续发展。下一步稳健的财政政策的发展趋势：

　　1.财政赤字要逐渐减少。今年预算安排的赤字是3000亿元，而去年的财政赤字是3200亿元，财政赤字率要逐年下降。财政赤字率今年是2%，去年是2.3%，2003年是2.7%，2002年是3%，可以看出我国的财政赤字率在下降，今后一段时期，我国财政赤字的规模不一定会有很大减少，但赤字率会继续下降。

　　2.长期建设国债要继续减少。今年的长期建设国债是800亿元，去年是1100元，2003年是1400亿元，2002年是1500亿元，规模在不断减少。今后几年我国的长期建设国债不会取消，但是规模下一步会适当压缩。

　　3.预算内投资会增加。长期建设国债减少后，为了发挥财政宏观调控和支持经济发展的作用，财政预算内投资要进一步增加。前两年财政预算内投资每年增加100-150亿元，下一步随着财政分配结构的调整和财政收入的增加，预算内投资还会进一步增加。

　　4.长期建设国债和预算内投资的方向要发生变化。第一要支持现有的已开工的在建工程，第二要加强对农村的投入，第三要对西部大开发和老东北工业基地的振兴以及中部的崛起给予必要的倾斜，第四要支持国有企业的技术改造。

　　（二）下一步财政支出的重点方向

　　1.大力加强对“三农”的投入。去年，中央财政和地方财政对“三农”的投入规模在历史上是力度最大的一年，总额达3000亿元。财政部最近提出公共财政要覆盖农村。相应的政策措施有：一是加大对农业和农村基础设施的投入。包括水利设施、农业生态、国土整治、移民建镇、农村电网等。二是支持农业结构调整。包括种子工程，畜牧良种，优质饲料，优质农产品基地，产业化龙头企业等。三是完善农业社会化服务体系。财政要增加气象投入，病虫害疫情监控的投入，农产品信息网络建设的投入等等。四是逐步建立农业救助性支持体系。包括农业灾害补助，农产品市场风险补助，农村困难群体粮食补助，特殊困难农民生产补助（农机具、良种）等。五是加大对农村教育、卫生、社会保障的投入。

　　2.加强对社会保障的支持。社会保障整体的改革面临三大任务：一是拓宽社会保障的覆盖面。二是降低社会保障收费。三是解决个人账户的空帐问题，目前空账余额是6000亿元，以每年1000亿元的速度递增。解决这些问题，财政要做的是：第一，调整分配结构。中央和地方共同努力，要提高社会保障支出占财政支出的份额。第二，建立社会保障预算。我国未来的政府预算应该包括三大预算，即政府公共收支预算、国有资本预算、社会保障预算。第三，社会保障收费的征管方式改革。目前全国21省市由地税部门来收取社会保险费，将在全国推开。

　　3.加强对企业的支持。要转变观念，下一步应该不分所有制，按国家的产业政策支持。此外还有综合运用其他各种手段进行支持。地方政府要正确理解把握好、运用好国家对国有企业改革发展的政策。中央财政对国有企业的改革发展要做三件事情：一要支持政策性破产；二要支持国有企业主辅分离改革，把社会职能剥离出来；三要支持国有企业的技术改造。

　　（三）税制改革的发展方向

　　1.增值税转型。即把生产型的增值税改为消费型的增值税。东北试点的效果非常明显。下一步要尽快在全国推广。国家因此减少的财政收入是800亿到1000亿。

　　2.内外资企业所得税尽快并轨。

　　3.加强对节能、节水、环保、资源综合利用等行业的支持。

　　4.取消农业税。目前全国28个省市农业税已免征，明年可以全部取消农业税。今后我国在很长时期，农民处于无税时代，之后是统一城乡税制。

　　（四）中央与地方财政的关系

　　1.所得税共享政策要稳定。中央60%，地方拿40%.

　　2.中央对地方的转移支付制度要完善，特别要加大一般性转移支付和对中西部地区、民族地区、困难地区的转移支付。

　　3.大力减少专项拨款，进行归并，提高透明度。

　　4.关于省以下财政体制的改革。这里主要是省直管县的改革，在浙江省已取得了非常好的效果，2004年又在河南、湖北、吉林三省进行试点。省直管县的改革已列入十六届五中全会的精神，但全国不能“一刀切”，要根据各地情况可以分散决策。此外，省以下财政体制改革还要考虑以下几方面问题：第一，积极推进事权划分改革。第二，地方税改革要加大力度。第三，完善省以下转移支付制度。第四，行政事业改革要配套进行。没有这些改革，光有省管县改革，中央与地方的关系、省以下各级地方的关系也不能处理得很好。