浅析农业发展银行现行稽核体制

　　农业发展银行现行稽核体制是：总行设立稽核部，主管全行稽核工作；省分行设立稽核处，地市分行设立稽核科，负责辖内的稽核工作；县（市、区）支行不设立稽核机构。这个体制的特点：一是稽核机构按下审一级的原则设定，县（市、区）支行不设稽核机构，由地、市分行稽核科对其实施稽核。二是具有双重领导的特点，稽核部门受上级行稽核部门和本行行长的领导，以上级行领导为主，并接受国家审计机关和人民银行的业务指导。三是稽核部门主要负责人的任免和调动，必须事先征得上级行稽核部门的同意；其他稽核人员的任免和调动，必须事先征得本级行稽核部门负责人的同意。可以用“下审一级”和“双重领导”来概括农业发展银行稽核体制的特征。几年来的稽核活动实践，越来越清楚地暴露出现行稽核体制的弊端。

　　“下审一级”的原则，实际上把最高管理层管理活动排除在稽核监督之外。农业发展银行由于其政策性和治理结构的特征，形成了一级法人、三级管理、一级经营的管理体制。农业发展银行管理的基本政策、基本制度、重大事项都由最高管理层决策。省分行和地、市分行为了更好地落实上级行的决策，结合各自不同的情况，制定具体的实施意见。县（市、区）支行则按照上级行的决策要求从事经营活动。农业发展银行经营风险虽然集中体现在基层经营行，但决策风险则主要体现在上级管理行。从某种意义上说，基层行的经营风险是局部风险，而最高管理层决策的风险是影响全局的风险。现行体制对这一风险存在明显的管理缺失。

　　按照“下审一级”原则，“县（市）支行不设稽核机构，由地市分行稽核科对其实施稽核监督”。据2001年底资料，农业发展银行设立1615个县（市、区）支行，经营7430亿元贷款。由于农业的自然特性和我国传统粮棉市场的制约，农业发展银行经营的粮棉油贷款集中在粮棉油主产区的分支机构。而农业发展银行基层行管理资源基本上是按机构配置，主产区基层行人均承担的业务量更集中一些。由于业务量集中，业务量和人力资源配置不对称，农业发展银行经营风险在粮棉主产区的分支机构更为突出。

　　承担对县（市、区）支行实施稽核任务的地市分行，处于农业发展银行管理的第一线。当前，国家对粮食管理的政策作了重大调整，粮食体制改革的进程加快，收购资金封闭管理的政策基础和市场、企业环境都发生了很大的变化。农业发展银行基层行政策目标和财务目标实现的难度越来越大，需要集中更多的力量加强信贷和财务管理。而地市分行的编制有限，在这种情况下，往往把监督、保障职能放到了次要位置，稽核人员配备不足，稽核人员的素质不能保证的现象是比较普遍的问题。

　　风险因素应该是管理资源配置的前提，而目前农业发展银行一线稽核资源的配置不够理想，存在的问题是：（1）一线稽核人员不足，不能满足对基层行经营风险监控的需要；（2）稽核资源不能按风险量的大小配置，资源配置失衡；（3）一线稽核人员素质普遍不高。

　　在“双重领导”下，以上级行领导为主的稽核体制只是一种形式，在实际工作中难以真正落实。审计署在1995年7月14日发布的《关于内部审计工作的规定》第四条明确指出：内部审计机构在本单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策、财务收支标准和经济效益状况进行内部审计监督，独立行使审计监督权，对本单位领导人负责并报告工作。关于领导关系、稽核职能与其他职能的关系，这里已经说得很清楚了：（1）稽核部门在本单位主要领导人直接领导下；（2）独立行使审计监督权。而“双重领导”模糊了稽核职能在管理体系内部的定位。在这种情况下，稽核职能不具备客观、有效地履行其职责的充分条件，使稽核部门、稽核工作人员在稽核活动中往往处于“两难”的境地，影响了稽核职能的充分发挥。

　　“双重领导”的另一个突出问题是对稽核信息真正反馈的障碍。在“双重领导”稽核体制下，稽核部门处于一种领导关系不确定，稽核责任不明确的状况。实际上稽核部门作为各级行的一个职能部门，只能是接受本级行长的领导，按照行长的安排开展工作。农业发展银行现行的一级法人、分级授权的管理体制，使得总行不可能直接管理或监控所有的经营活动，需要授权委托给各级行行长。而由于各自的职责以及对职责履行结果的考核，必然牵涉到领导者个人的或者单位集体的利益。正是这些局部利益冲突，在各级行之间往往会出现对稽核工作的干预，稽核信息失真是一个突出的问题。不仅仅稽核部门不能如实披露稽核信息的问题，甚至是使稽核部门处于不敢查或不敢真查，不敢报或不敢全报，存在难以实施有效稽核监督的问题。

　　二、对现行稽核体制进行改革的思路

　　农业发展银行对稽核体制改革一直非常重视。朱总理在全国金融工作会议上提出：“银行内部稽核部门要真正实行总行垂直领导”。2002年4月，何林祥行长在全国农业发展银行稽核工作会议上指出：“目前我行稽核体制暴露了一些问题，主要是稽核的相对独立性和权威性不强，稽核难、反映难、处理难，不能对一级法人负责。稽核质量不高的问题不能得到有效解决，不能很好地适应形势发展和工作需要，有必要进行适当改革”。

　　农业发展银行稽核体制究竟怎样改革好？我认为有二个前提：第一、理想的内部稽核模式应该体现标准化的、超然的原则，要保证其独立性。要把实际工作中可能存在的客观制约因素减少到最低限度；第二，必须适应农业发展银行一级法人、三级管理、一级经营管理体制的特殊要求。改革的最终目标是要逐步建立由总行垂直领导的、对一级法人负责的稽核管理体制，但必须分阶段来实现这个目标。现阶段改革的具体设想是“改革两头，改造中间”。一头是总行，成立在监事会和总行行长领导下的稽核监督委员会，总行稽核部为其执行机构。稽核部既是总行的一个职能机构，又根据稽核监督委员会的指示，对总行管理活动中内部控制的适当性、及时性、有效性和执行效果进行稽核评价和监督。直接计划、组织总行稽核项目的实施，同时负责系统内部稽核管理；另一头是改革一线稽核体制，这是最重要的，也是最迫切需要改革的。撤消地市分行稽核科，地市分行不再承担对县（市）支行实施稽核监督的职责，集中精力加强对辖内的业务检查监督及其他管理活动。设立由分行稽核处领导下的稽核派驻组，负责对地市分行及其营业部、县（市）支行的稽核监督。这里一个比较突出的是稽核队伍的人事管理问题，可以采取交流制由省分行人事部门集中管理。

　　所谓“改造中间”，即实行适度的稽核部门管理和稽核项目管理分离。稽核部门管理，如稽核计划管理、人事管理、质量管理、培训管理、档案管理等仍在现行体制内实施。对稽核项目管理分成“总行项目”和“省分行项目”执行。总行稽核部门系统对内部会计控制、内部管理控制实施更全面的直接监督，保证第一手的稽核信息直接通达。“总行项目”的计划、组织、报告、考察等由总行稽核部负责，并直接对总行稽核监督委员会报告。必要时总行可以临时指派特派员负责对项目的监督。