地方审计机关在依法审计中有关问题的思考
来源： 大连市审计局课题组
2004-08-17
普通
[内容提要]本文结合大连市审计工作实践，论述了依法审计在依法治国、维护审计独立性、实现审计目标以及防范审计风险中的意义；论述了在现行《审计法》框架下，审计双重领导体制对审计独立性的影响、审计范围与经济发展的矛盾、审计强制措施弱化、现行审计准则与审计事业发展的矛盾以及审计处罚依据、计算机审计、审计公告等方面存在的问题；论述了上述问题的解决办法和设想。
[关键词]依法审计问题建议
新中国审计机关组建以来，特别是《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）颁布以来，经过审计人员的不懈努力和不断探索，地方审计机关的审计执法水平不断趋于完善和提升，也积累了许多宝贵的经验。随着经济形势的发展和经济体制改革的不断深入，地方审计机关如何能在“依法治国，建设社会主义法制国家”这一基本方略的实施中很好地发挥作用，已成为摆在各级审计机关面前的重要课题。本文拟就地方审计机关在依法审计中遇到的有关问题及解决途径谈几点粗浅看法。
一、依法审计的必要性
自《审计法》颁布以来，在上级审计机关的指导下，大连市两级审计机关不断强化审计法制建设，坚持依法审计、客观公正的原则，认真履行审计监督的职责，取得了显著的成绩。二十年来，大连市两级审计机关审计了14820个单位，查出各种违规违纪行为金额216亿元，应缴财政16亿元，已上缴财政14亿元；向司法、纪检、监察机关移送各类经济案件线索304起，为维护国家财经法纪，保障经济健康发展发挥了重要的作用。多年的审计工作实践表明，坚持依法审计，提高审计执法水平对于不断促进审计工作发展是十分必要的。
（一）依法审计是贯彻依法治国方略，推进依法行政的必然要求
依法治国是党的“十五大”提出的党领导人民治理国家的基本方略，依法行政是依法治国的一个重要组成部分，审计机关依法行政的核心是依法审计。依法审计是《宪法》和《审计法》确定的审计监督的基本原则。其具体内容包括：审计监督的职责和权限，由法律、法规规定；审计机关进行审计监督活动时，必须遵循法律、法规规定的职权和程序；审计机关评价审计事项，揭露存在的问题，对违法行为处理、处罚，必须依据有关法律、法规的规定。其实质是审计机关要围绕人民的根本利益行使监督权，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，为政府、人大、有关部门、公众提供有价值的真实的审计信息。
（二）依法审计是维护审计独立性的有力保障
独立性是审计监督的本质特征。我国《宪法》、《审计法》规定，审计机关依法独立行使审计监督权。审计机关和审计人员应按法律的规定，维护组织、人员、工作和经费等方面的独立性，以保证审计监督的权威性和有效性。坚持依法审计、客观公正，要求审计机关和审计人员在办理审计事项，行使审计监督权时，必须严格遵守《审计法》和审计准则，摒除个人好恶和主观臆断，在审计范围、程序、内容和重点等方面进行独立思考，不受干扰；对被审计单位保持客观的地位，做出公允的评价和结论。因此，要确保审计的独立性，就必须不断强化审计法制，坚持依法审计。
（三）依法审计是实现审计目标的有效途径
审计目标，是审计机关在一定历史环境下履行审计监督职责，开展审计监督活动所要达到的最终结果。我国审计法律法规确定的国家审计目标是监督财政、财务收支的真实性、合法性和效益性。从20年的审计实践情况看，在经济体制转型的每一个时期，我们都遇到不同的审计目标，而每一个审计目标的实现，都是以当时的法律、法规作保证的。当经济领域中偷逃税等违法行为比较突出时，审计机关就要依据《审计法》以及税法等相关法律的规定，以合法性为审计目标治理整顿税收秩序。当经济领域中会计信息严重失真等问题比较突出时，审计机关就要依据财政、财务收支的各项规定，以真实性为审计目标。
从我国审计工作发展的趋势和国外政府审计目标的发展历程来看，我国国家审计目标将逐步由目前的真实性、合法性为主向真实性、合法性、效益性三者并重，且效益性日益重要的方面转变。在这个转变过程中，依法审计依然是有效途径。
（四）依法审计是防范审计风险的最佳选择
审计风险一般指未能察觉重大错误和发表不适当的审计意见，主要是审计过程缺陷导致。审计风险包括固有风险、控制风险、检查风险。从多年的审计实践看，影响审计风险的因素有很多，包括被审计单位治理结构不完善，经济活动复杂性以及审计人员执法水平较低等多方面因素。从这些因素的产生基础看，被审计单位治理结构、市场环境多变性以及经济活动的复杂性等客观因素是不依审计人员的主观意志为转移的。因此，要防范审计风险，就要从审计自身因素着眼，提高风险意识，将风险控制机制建立在广大审计人员依法审计这一基础上。这是因为，第一，依法审计可以使审计主体按法定的程序行使审计监督权。第二，依法审计可以使审计人员的审计行为规范。第三，依法审计可以保证审计机关必须根据法律、法规来检查、评价、处理和处罚诸如违规、违纪、违法行为，依法向社会公布审计结果。第四，依法审计可以促使审计客体遵守财经法规，依法办事。
二、地方审计机关在依法审计中遇到的问题
我国国家审计机关从成立到今天，在依法审计的道路上取得了显著的成效，这些确实来之不易。但随着经济体制改革的不断深入和执法环境的变化，我们在依法审计的过程中遇到了不少的问题。这些问题是《审计法》中所没有，在当时的环境下也不可能回答的。因此我们应当面对现实，充分认识到目前存在的问题，不断探索与我国经济发展水平相适应，与国际惯例和全球经济一体化趋势相协调，具有中国特色的依法审计的道路。
（一）现行的审计双重领导体制使审计的独立性受到影响
独立审计原则是《宪法》和《审计法》确定的审计监督的一项基本原则。为确保这一原则的贯彻实施，根据《宪法》第一百零九条规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。《审计法》进一步对审计机关的组织、审计人员、审计经费等作了明确规定。从20年审计发展的情况看，这种双重领导体制，在改革开放初期与我国的国家管理体制是相适应的，符合建立社会主义市场经济体制，转变政府职能的要求。应该说运行是平稳的，成绩是优良的。但随着经济的发展，这种体制存在的矛盾也越来越突出。一是，现行的管理体制使地方审计机关带有很强的政府内部审计的性质，审计发挥作用与否在一些地方取决于领导者的素质极其对审计的重视程度，因此在一些重大的审计决策上难以保持审计的独立性。二是现行的“地方审计机关审计业务受上一级审计机关领导为主”，从立法初衷上看，其目的是为了保障其依法独立行使审计监督权，发挥其在国家宏观经济管理中的作用。但从实际上看，除了上级审计机关安排的行业审计外，地方审计机关有很大一部分审计业务受地方政府的左右，这种业务上的领导关系在一些地区也只能成为形式。三是地方审计机关审计经费不能得到保证。为了保障审计机关的经费，审计法第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”但在一些地方，特别是财政困难的县市，保证审计经费一直是一个老大难的问题，因此依法审计的力度、审计工作的效率、人才的引进和培训以及廉政建设等都受到影响。四是地方审计机关负责人的任免基本上受地方政府的控制。虽然《审计法》第十五条规定：“审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换”。但由于上级审计机关对下级审计机关负责人的任免缺乏依法控制的权利，因此使得这一条形同虚设。更为严重的是有的县级审计机关成了地方政府安排干部的“集散地”。诸如乡长之类的人物也在审计机关谋上副局级的职务。有一个县级审计机关，共13人，其中副局以上7人，扣除会计、出纳和司机，可以投入审计的力量寥寥无几。由于审计独立性受到影响，诸如审计公告制度等审计强有力的措施也得不到有效执行。五是现行的审计双重领导体制使审计机关在审计执法时不同程度的受到上层主观意志的支配和左右，有的问题或以领导意见定性，或以无权制定政策的上一级“土办法”作为蓝本裁决。
（二）《审计法》规定的审计监督范围已经不符合经济发展的要求
审计监督范围主要解决哪些单位或事项是审计机关应当进行审计监督的。《审计法》第二条的规定，审计监督的范围主要包括：国务院各部门、地方政府及其各部门、国有的金融机构和企事业组织以及其他依照本法应当接受的单位和事项。按照这个规定，国家审计机关对非国有经济是不能行使监督权的。党的“十六届三中全会”明确指出：进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化。按着这个改革思路，单一所有制形式的企业将逐步减少。从近两年审计实践上看，随着多种经济形势的共同发展，一些非公有经济也在享受税收优惠、使用国有银行的贷款、享受国家的政策优惠等。此外，在一些非国有经济中仍然有国有资产，这些企业和单位应当对国家负有相应的经济责任，作为国家审计机关应当对其进行审计，以维护国家作为出资者的权益。因此，单存从所有制形式划分对企业的审计范围已经不能适应改革发展的需要。
（三）审计强制措施弱化
国家审计机关成立20年以来，在社会上的影响越来越大，审计工作也越来越受到社会的广泛重视和支持。但在实践中，我们也感到：一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查，不执行审计决定，藐视审计机关权限的现象还时有发生，由于没有明确法律规定、或法律规定在实际执行上缺乏可操作性，造成审计人员在审计中针对一些具体情况无法做出及时处理，使工作陷入被动，导致一些审计线索无果而终，国家审计的权威没有得到应有的体现。一是在延伸审计时，如果被延伸单位不在现行《审计法》规定的范围内，由于审计人员没有切实有效的强制措施手段，只能被动依靠被审计单位的配合，如果对方配合不好或不予配合，审计人员将面临很大的取证困难，一些问题也只能就此中断。二是由于强制执行措施不利，使有的审计决定长期得不到落实，“审计难，处理更难，落实更更难”的现象一直困扰着审计人员。三是相关部门的支持与配合与否，也将影响审计执法的力度。如审计决定下达后的违纪金额的收缴入库问题，就需要请财政、税务扣款，对被审计单位拒不执行审计决定，需要法院协助强制执行。若一个环节出了问题，审计执法就会陷入无可奈何的尴尬境地。
（四）现行的审计准则不能完全适应审计工作的需要
20年来，我国国家审计规范化程度在不断提高，原38个规范及修订后的系列准则的发布标志着我国国家审计准则体系的初步建立。但在审计实践中我们感觉到，随着国有资产管理体制的改革、经济效益审计的提出和经济责任审计的开展，现行的审计准则在很多方面已经不能满足审计人员执法的需要。
1.审计准则不能适应国有资产管理改革及会计体制改革的需要。党的十六大报告提出的国有资产管理体制改革的构想，使国有资产管理体制发生了很大的转变，这些都对审计的技术与方法提出了新的要求。而审计人员目前正在执行的《审计法》以及相关的审计准则，大都是上个世纪九十年代制定的，很多内容已经不能适应新的国有资产管理体制的变化。此外，随着我国加入WTO和市场经济的进一步发展，会计制度的实施，现行的《审计法》和审计准则有很多地方需要完善和充实。
2.经济效益审计在诸多方面缺乏审计标准。审计署在新的5年规划中，把经济效益审计作为一种审计类型和财务收支审计并列提出。经济效益审计虽然以财务收支审计为基础，但它在审计目标、依据、范围、方法乃至报告及处理等方面与财务收支审计还是有很多区别的。由于经济效益审计在我国尚在起步阶段，相关法律规范未来得及配套，因此还有很多问题需要解决。这些问题突出表现在，一是对审计机关开展经济效益审计的授权，法律地位等方面缺乏明确的规定性。二是审计署现已颁布的规范和命令基本上不涉及经济效益审计。三是经济效益审计开展的具体方式、技术方法、评价标准等的编制工作尚未开始。受此影响，目前的经济效益审计工作只能依附于财务收支审计和预算执行审计而进行。虽然财政部就经济评价指标发布了一些标准，但由于经济效益审计对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。
3.经济责任审计在委托、程序、报告、评价等方面还缺乏统一的标准。1999年中办、国办发布经济责任审计两个暂行规定以来，我们地方审计机关进行了大量的探索，虽然两个暂行规定在审计对象、审计内容和审计程序上作了一些规定，但与实际操作的需要相比还有一定的差距。突出表现在，经济责任的划分和评价没有出台标准、经济责任审计的程序没有具体规定、经济责任审计的报告缺乏统一标准等等，由于经济责任审计没有统一的业务操作规范，我们在审计实践中只能凭借以往的经验和做法，审计人员难以操作、难以把握，只能根据《审计机关审计事项评价标准》，仅凭自己的理解，作出很难统一的规范的评价。这些都给开展经济责任审计带来了不良影响。
（五）审计处罚的依据已经不能适应审计执法的需要
1.现行的处罚依据不能适应经济发展的需要。我国审计机关已经建立20年了，在制定审计处罚依据方面，审计暑仅在1987与财政部以[87]财法52号文颁发了《财政部审计署关于发布违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》的通知，各级审计机关在执罚的时候大都依据这个细则进行处罚。随着经济形势的发展，这个处罚依据无论从内容上还是从标准上都不能适应新形势下出现的问题。
2.现行审计处罚依据多元化的问题给审计执法带来不良影响。根据《审计法实施条例》第4条，审计机关以法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定为审计评价和处理、处罚依据。从审计实践上看，审计人员在审计处罚时除了依据《违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》外，还要依据其他部门制定的法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章，这就在客观上造成审计处罚依据多元化问题。一是在法律效力级次方面，当地方法规、规章与法律规定不一致，且前者对自己处理有利时，引用地方法规、规章进行处理处罚，而规避法律对同一问题的另外规定。二是在法律效力方面，由于各部门在出台政策时，政出多门，加之一些法律、法规被修改或废弃，这些杂乱的处罚依据对审计执法造成影响，同时也给审计带来风险。三是作为审计处罚依据的法律法规不协调也给审计执法带来影响，仅从对“小金库”的处罚依据上看，从法律到法规，已经出台多个标准。
（六）计算机审计缺乏相关的标准
随着会计核算的电算化和网络化，计算机审计已是审计信息化的发展方向。利用计算机对财务数据或相关的管理数据进行检查、利用计算机检查测试被审计单位用于管理财务数据的计算机系统、利用计算机在网络环境下开展审计，这些已在发达国家成功运行。据审计署计算机中心的考察介绍，利用计算机开展审计即使在印度也不存在障碍，在印度的主计审计长法中，规定了印度审计长公署能在任何时候在任何地方采集任何信息，所以并没有特别提及计算机环境下获取记录的情形。而在中国，审计人员取得电子资料比取得纸质资料困难得多，被审计单位拒绝或拖延提供的理由主要是：法律规定不具体、财务数据与经营管理数据密不可分、计算机系统不具备导出其他系统能够识别的数据的功能。
（七）审计公告制度的效果尚未发挥到位
《审计法》第36条以及《审计机关公布审计结果准则》为审计机关公布审计结果提供了法律的支持。从近两年的实践看，实行审计结果公告制度有利于审计监督与社会监督相衔接、有利于充分发挥审计的威慑作用、有利于提高审计工作的质量，树立审计机关公正执法形象。在国外，实行审计公告已经成为通行的做法，澳大利亚联邦审计署的审计结果绝大部分都可以以包括上网在内的各种方式向新闻界和社会各界披露，接受舆论和社会的监督。
在我国，由于受多种因素的影响，审计机关一般只向本级政府和被审计单位报告审计结果，鲜有向社会公布。此外，由于现行的《审计机关公布审计结果准则》过于笼统和原则，使审计人员在运用时难以把握，从而使审计结果难以公布。影响了国家审计关的影响力。
（八）地方审计机关法律专业人员缺乏
在西方发达国家，国家审计机关中法律专业的比例超过30%，而在我国审计机关中法律专业的人员只是审计人员的3%左右，大部分地方审计机关根本就没有法律专业毕业的人员。
三、解决的办法与设想
依法审计是审计机关应遵循的最高准则，而现行的《审计法》、审计准则、执法环境等方面还存在许多问题和需要完善的地方，我们认为做好以下几个方面的工作是实现地方审计机关依法审计的有效途径。
（一）加强对审计人员的法律培训，实现审计人员从法律意识增强向法律素质提高的转变
以审计人员，特别是审计机关领导干部为对象，以《宪法》、审计法律和规章、行政法律法规、与审计工作密切相关的财经法律、整顿和规范市场经济秩序，加入世贸组织的法律法规为重点内容，以大力推进审计法规和审计准则的贯彻落实为重点。方法上坚持普法宣传教育与审计系统依法治理相结合，建立健全审计执法责任制，审计执法过错追究制和审计执法公示制。通过宣传，使社会各界对审计法有了更多的了解，为以后审计人员执法奠定社会基础。在对审计人员培训上，要建立审计干部终身教育机制，通过培训基本实现审计人员从法律意识增强向法律素质提高的转变。保证审计机关在审计执法中树立了维护经济发展的“卫士”，捍卫国家利益的“勇士”和为领导决策当好“谋士”的良好形象。
（二）适时修改《审计法》，提高审计的独立性
最高审计机关国际组织根据各国情况和审计监督的要求，在1997年《利马宣言》中，将最高审计机关的独立性表述为以下三个方面：最高审计组织的独立性、最高审计组织成员和官员的独立性和最高审计组织财政上的独立性。为保证独立审计原则的落实，国外审计法一般也对审计机关组织的独立、审计长和其他审计人员的独立、审计机关经费的独立作出明确规定。
保持审计机关组织的独立性。一些国家审计机关直接隶属议会，享有很大的独立性，如英国、美国等。一些国家审计机关享有司法权，具有司法独立地位，如法国、意大利等。一些国家审计机关独立于行政、立法和司法机关之外，只服从法律，如德国、日本等。受政府总理（首相）领导的审计机关，一般也要求独立行使审计监督权，对政府总理（首相）或议会报告工作，如瑞典、沙特阿拉伯等。
保持审计长和其他审计人员的独立性。许多国家的审计法对审计长的任期、任免、做了明确规定。如加拿大《审计长法》规定，审计长由国会专门委员会提名，经总督同意后，由总督颁发盖有国玺的委任书予以任命，任期为10年，不得任意免职。
保证审计机关经费的独立性。国外审计法对审计机关的经费一般都作了专门规定。如《英国国家审计法》规定，主计审计长应在每个财政年度准备一份有关国家审计署费用的估计报告。议会公共帐目委员会指派一名专门负责财务的官员，负责国家审计署的拨款事项。加拿大《审计长法》规定，《财政管理法》关于拨款分配的规定不适用于审计长公署的拨款，审计长对下一财政年度内议会为支付审计长公署的薪俸、津贴和开支所需的款项提出估计数字。如果审计长认为审计长公署提交议会的估计数额不足以履行审计长公署的责任，可提出特别报告。
根据以上国家的经验，我们认为，以下几个方面的改革非常重要。
1.实行审计机关垂直管理体制。全国审计机关有8万多人，仅地方审计机关也将近8万人。这支队伍若按现行的双重管理体制管理，只能是各自为战，一些审计法规和准则很难保证全国审计一盘棋。如果有的地方审计机关在审计执法中出现问题，必然会对整个审计形象带来影响。从这个意义上讲，我们认为在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性。在垂直管理上，可以将财政状况好、审计人员素质高的计划单列市的审计机关纳入到审计署特派办垂直管理，提高其独立性。
2.在现行的审计体制下，在《审计法》修改时应明确：对地方审计机关负责人任免必须征得上级审计机关的同意。否则应视为无效。对非凡规定的，《审计法》应从法律的角度明确法律救济的措施。从而保证地方审计关负责人的稳定性。
3.审计机关必须的法定经费采取法定的预算手段给与保证，有关规定不仅列入《审计法》，还应通过立法程序纳入《预算法》。
（三）对审计范围作出科学的补充。应在现行规定的基础上，增加以下方面的内容。
1.由国家控股的单位，应当进行审计。有国家投资但不控股的应当进行审计调查。
2.使用国有银行资金的单位，应当进行审计。
3.接受国家财政拨款或资助的单位，应当进行审计和调查。
4.国家给予担保的企业，应按担保的规模进行审计或调查。
5.属于国有企业或国有资产的企业进行再投资的单位，应当进行审计。
（四）应完善审计强制措施，保障审计执法
1.应赋予国家审计机关查封被审计对象违法财产的强制措施。我国现行的审计法律法规中只规定了国家审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支或财务收支行为可以采取封存账册资料的措施。虽然这一措施保证了国家审计机关在实施审计过程中的监督权，但从审计监督全过程看，仅仅查封账册资料并不能有效控制被审计单位非法取得的资产，而审计法实施条例中规定的“登记封存”措施与查封措施的法律含义和法律适用条件不完全相同，严格意义上讲不能够相互替代。因此，立法部门应赋予审计机关对被审计单位非法取得财产的强制查封的权力及相关具体措施。
2.应制定对被审计单位违纪违规银行存款冻结的有效强制措施。审计实践表明，审计中如何对一些被审计单位以正常业务活动为由，隐瞒违纪违规事实，转移违纪资金行为或以银行存款形式存在的违法违规资产进行有效控制仍然是审计机关需要解决的关键问题之一。因为，虽然审计法规定了审计机关对被审计单位正在进行的违反财政收支、财务收支的行为在制止无效时，可以通知财政部门和有关主管部门暂停拨付和暂停使用直接有关款项，但是暂停拨付并不能对已经拨付款项构成实际控制。
3.应赋予审计机关追究有关被延伸审计单位不配合责任的权力。《审计法》对审计机关对被审计单位可以采取何种强制措施作了较为明确的规定，而对被延伸单位只是规定：“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料”，并没有规定相应的制约措施。从审计实践上看，被延伸单位不配合或消极配合的问题时有发生。虽然政府审计机关的主要审计对象以国有企业和财政资金为主，但是随着我国加入WTO和经济体制改革不断深入，多种经济成分并存，国有企业与非公有制企业的经济联系越来越紧密、财政资金最终使用者的成分也越来越复杂，审计机关不可避免地在审计中将越来越多地与各种所有制经济单位打交道，这就需要在法律上给予切实保障。一方面，应赋予审计机关对被延伸单位不配合行为的责任追究权力；另一方面，也应制定出切实可行的追究措施。
（五）实行审计公告制度的设想
1.公告的内容应坚持二个原则。一是审计关按程序公告审计事项时，应坚持一分为二的原则，可通报、公布正面的典型，也可以是反面的典型。二是坚持适度的原则，既可通报和公布某些审计项目的全部审计结果，也可选择某些项目的部分结果进行通报和公布，有利于通报和公布审计结果的普遍运用。
2.公告的范围可分为三个层次。一是对社会公众的公开，主要是指对有关国计民生的重大审计项目。二是对被审计单位公开，主要是对审计的目的、内容、处理结果等，但要注意，不能只对被审计单位的领导和有关职能科室进行公开。三是对有关主管部门公开。
3.审计公告应注意的问题。一是审计结果公告应当依据审计结果报告，但不能直接用审计结果报告代替审计结果公告。而使审计结果公告应区别于审计信息报道。
（六）审计署结合《审计法》的修改，建议国务院和有关部门研究制定一部适用审计部门，而且比1987年颁发的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》更贴近当今经济发展现状的审计处罚方面的法规。以便各级审计机关在工作中有所遵循，促进审计法制建设的不断完善。
（七）审计署应当从保证审计的独立性的战略高度制定地方党政交办事项的法律或准则，明确规定交办事项的范围、程序及相关内容，使审计机关在完成交办任务时有法可依。地方审计机关在审计署没有在这一方面作出统一的法律规定前，应通过地方人大制定这一方面的法规，保证地方审计机关在完成交办任务时，能得到法规的支持。
[关键词]依法审计问题建议
新中国审计机关组建以来，特别是《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）颁布以来，经过审计人员的不懈努力和不断探索，地方审计机关的审计执法水平不断趋于完善和提升，也积累了许多宝贵的经验。随着经济形势的发展和经济体制改革的不断深入，地方审计机关如何能在“依法治国，建设社会主义法制国家”这一基本方略的实施中很好地发挥作用，已成为摆在各级审计机关面前的重要课题。本文拟就地方审计机关在依法审计中遇到的有关问题及解决途径谈几点粗浅看法。
一、依法审计的必要性
自《审计法》颁布以来，在上级审计机关的指导下，大连市两级审计机关不断强化审计法制建设，坚持依法审计、客观公正的原则，认真履行审计监督的职责，取得了显著的成绩。二十年来，大连市两级审计机关审计了14820个单位，查出各种违规违纪行为金额216亿元，应缴财政16亿元，已上缴财政14亿元；向司法、纪检、监察机关移送各类经济案件线索304起，为维护国家财经法纪，保障经济健康发展发挥了重要的作用。多年的审计工作实践表明，坚持依法审计，提高审计执法水平对于不断促进审计工作发展是十分必要的。
（一）依法审计是贯彻依法治国方略，推进依法行政的必然要求
依法治国是党的“十五大”提出的党领导人民治理国家的基本方略，依法行政是依法治国的一个重要组成部分，审计机关依法行政的核心是依法审计。依法审计是《宪法》和《审计法》确定的审计监督的基本原则。其具体内容包括：审计监督的职责和权限，由法律、法规规定；审计机关进行审计监督活动时，必须遵循法律、法规规定的职权和程序；审计机关评价审计事项，揭露存在的问题，对违法行为处理、处罚，必须依据有关法律、法规的规定。其实质是审计机关要围绕人民的根本利益行使监督权，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，为政府、人大、有关部门、公众提供有价值的真实的审计信息。
（二）依法审计是维护审计独立性的有力保障
独立性是审计监督的本质特征。我国《宪法》、《审计法》规定，审计机关依法独立行使审计监督权。审计机关和审计人员应按法律的规定，维护组织、人员、工作和经费等方面的独立性，以保证审计监督的权威性和有效性。坚持依法审计、客观公正，要求审计机关和审计人员在办理审计事项，行使审计监督权时，必须严格遵守《审计法》和审计准则，摒除个人好恶和主观臆断，在审计范围、程序、内容和重点等方面进行独立思考，不受干扰；对被审计单位保持客观的地位，做出公允的评价和结论。因此，要确保审计的独立性，就必须不断强化审计法制，坚持依法审计。
（三）依法审计是实现审计目标的有效途径
审计目标，是审计机关在一定历史环境下履行审计监督职责，开展审计监督活动所要达到的最终结果。我国审计法律法规确定的国家审计目标是监督财政、财务收支的真实性、合法性和效益性。从20年的审计实践情况看，在经济体制转型的每一个时期，我们都遇到不同的审计目标，而每一个审计目标的实现，都是以当时的法律、法规作保证的。当经济领域中偷逃税等违法行为比较突出时，审计机关就要依据《审计法》以及税法等相关法律的规定，以合法性为审计目标治理整顿税收秩序。当经济领域中会计信息严重失真等问题比较突出时，审计机关就要依据财政、财务收支的各项规定，以真实性为审计目标。
从我国审计工作发展的趋势和国外政府审计目标的发展历程来看，我国国家审计目标将逐步由目前的真实性、合法性为主向真实性、合法性、效益性三者并重，且效益性日益重要的方面转变。在这个转变过程中，依法审计依然是有效途径。
（四）依法审计是防范审计风险的最佳选择
审计风险一般指未能察觉重大错误和发表不适当的审计意见，主要是审计过程缺陷导致。审计风险包括固有风险、控制风险、检查风险。从多年的审计实践看，影响审计风险的因素有很多，包括被审计单位治理结构不完善，经济活动复杂性以及审计人员执法水平较低等多方面因素。从这些因素的产生基础看，被审计单位治理结构、市场环境多变性以及经济活动的复杂性等客观因素是不依审计人员的主观意志为转移的。因此，要防范审计风险，就要从审计自身因素着眼，提高风险意识，将风险控制机制建立在广大审计人员依法审计这一基础上。这是因为，第一，依法审计可以使审计主体按法定的程序行使审计监督权。第二，依法审计可以使审计人员的审计行为规范。第三，依法审计可以保证审计机关必须根据法律、法规来检查、评价、处理和处罚诸如违规、违纪、违法行为，依法向社会公布审计结果。第四，依法审计可以促使审计客体遵守财经法规，依法办事。
二、地方审计机关在依法审计中遇到的问题
我国国家审计机关从成立到今天，在依法审计的道路上取得了显著的成效，这些确实来之不易。但随着经济体制改革的不断深入和执法环境的变化，我们在依法审计的过程中遇到了不少的问题。这些问题是《审计法》中所没有，在当时的环境下也不可能回答的。因此我们应当面对现实，充分认识到目前存在的问题，不断探索与我国经济发展水平相适应，与国际惯例和全球经济一体化趋势相协调，具有中国特色的依法审计的道路。
（一）现行的审计双重领导体制使审计的独立性受到影响
独立审计原则是《宪法》和《审计法》确定的审计监督的一项基本原则。为确保这一原则的贯彻实施，根据《宪法》第一百零九条规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。《审计法》进一步对审计机关的组织、审计人员、审计经费等作了明确规定。从20年审计发展的情况看，这种双重领导体制，在改革开放初期与我国的国家管理体制是相适应的，符合建立社会主义市场经济体制，转变政府职能的要求。应该说运行是平稳的，成绩是优良的。但随着经济的发展，这种体制存在的矛盾也越来越突出。一是，现行的管理体制使地方审计机关带有很强的政府内部审计的性质，审计发挥作用与否在一些地方取决于领导者的素质极其对审计的重视程度，因此在一些重大的审计决策上难以保持审计的独立性。二是现行的“地方审计机关审计业务受上一级审计机关领导为主”，从立法初衷上看，其目的是为了保障其依法独立行使审计监督权，发挥其在国家宏观经济管理中的作用。但从实际上看，除了上级审计机关安排的行业审计外，地方审计机关有很大一部分审计业务受地方政府的左右，这种业务上的领导关系在一些地区也只能成为形式。三是地方审计机关审计经费不能得到保证。为了保障审计机关的经费，审计法第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”但在一些地方，特别是财政困难的县市，保证审计经费一直是一个老大难的问题，因此依法审计的力度、审计工作的效率、人才的引进和培训以及廉政建设等都受到影响。四是地方审计机关负责人的任免基本上受地方政府的控制。虽然《审计法》第十五条规定：“审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换”。但由于上级审计机关对下级审计机关负责人的任免缺乏依法控制的权利，因此使得这一条形同虚设。更为严重的是有的县级审计机关成了地方政府安排干部的“集散地”。诸如乡长之类的人物也在审计机关谋上副局级的职务。有一个县级审计机关，共13人，其中副局以上7人，扣除会计、出纳和司机，可以投入审计的力量寥寥无几。由于审计独立性受到影响，诸如审计公告制度等审计强有力的措施也得不到有效执行。五是现行的审计双重领导体制使审计机关在审计执法时不同程度的受到上层主观意志的支配和左右，有的问题或以领导意见定性，或以无权制定政策的上一级“土办法”作为蓝本裁决。
（二）《审计法》规定的审计监督范围已经不符合经济发展的要求
审计监督范围主要解决哪些单位或事项是审计机关应当进行审计监督的。《审计法》第二条的规定，审计监督的范围主要包括：国务院各部门、地方政府及其各部门、国有的金融机构和企事业组织以及其他依照本法应当接受的单位和事项。按照这个规定，国家审计机关对非国有经济是不能行使监督权的。党的“十六届三中全会”明确指出：进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化。按着这个改革思路，单一所有制形式的企业将逐步减少。从近两年审计实践上看，随着多种经济形势的共同发展，一些非公有经济也在享受税收优惠、使用国有银行的贷款、享受国家的政策优惠等。此外，在一些非国有经济中仍然有国有资产，这些企业和单位应当对国家负有相应的经济责任，作为国家审计机关应当对其进行审计，以维护国家作为出资者的权益。因此，单存从所有制形式划分对企业的审计范围已经不能适应改革发展的需要。
（三）审计强制措施弱化
国家审计机关成立20年以来，在社会上的影响越来越大，审计工作也越来越受到社会的广泛重视和支持。但在实践中，我们也感到：一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查，不执行审计决定，藐视审计机关权限的现象还时有发生，由于没有明确法律规定、或法律规定在实际执行上缺乏可操作性，造成审计人员在审计中针对一些具体情况无法做出及时处理，使工作陷入被动，导致一些审计线索无果而终，国家审计的权威没有得到应有的体现。一是在延伸审计时，如果被延伸单位不在现行《审计法》规定的范围内，由于审计人员没有切实有效的强制措施手段，只能被动依靠被审计单位的配合，如果对方配合不好或不予配合，审计人员将面临很大的取证困难，一些问题也只能就此中断。二是由于强制执行措施不利，使有的审计决定长期得不到落实，“审计难，处理更难，落实更更难”的现象一直困扰着审计人员。三是相关部门的支持与配合与否，也将影响审计执法的力度。如审计决定下达后的违纪金额的收缴入库问题，就需要请财政、税务扣款，对被审计单位拒不执行审计决定，需要法院协助强制执行。若一个环节出了问题，审计执法就会陷入无可奈何的尴尬境地。
（四）现行的审计准则不能完全适应审计工作的需要
20年来，我国国家审计规范化程度在不断提高，原38个规范及修订后的系列准则的发布标志着我国国家审计准则体系的初步建立。但在审计实践中我们感觉到，随着国有资产管理体制的改革、经济效益审计的提出和经济责任审计的开展，现行的审计准则在很多方面已经不能满足审计人员执法的需要。
1.审计准则不能适应国有资产管理改革及会计体制改革的需要。党的十六大报告提出的国有资产管理体制改革的构想，使国有资产管理体制发生了很大的转变，这些都对审计的技术与方法提出了新的要求。而审计人员目前正在执行的《审计法》以及相关的审计准则，大都是上个世纪九十年代制定的，很多内容已经不能适应新的国有资产管理体制的变化。此外，随着我国加入WTO和市场经济的进一步发展，会计制度的实施，现行的《审计法》和审计准则有很多地方需要完善和充实。
2.经济效益审计在诸多方面缺乏审计标准。审计署在新的5年规划中，把经济效益审计作为一种审计类型和财务收支审计并列提出。经济效益审计虽然以财务收支审计为基础，但它在审计目标、依据、范围、方法乃至报告及处理等方面与财务收支审计还是有很多区别的。由于经济效益审计在我国尚在起步阶段，相关法律规范未来得及配套，因此还有很多问题需要解决。这些问题突出表现在，一是对审计机关开展经济效益审计的授权，法律地位等方面缺乏明确的规定性。二是审计署现已颁布的规范和命令基本上不涉及经济效益审计。三是经济效益审计开展的具体方式、技术方法、评价标准等的编制工作尚未开始。受此影响，目前的经济效益审计工作只能依附于财务收支审计和预算执行审计而进行。虽然财政部就经济评价指标发布了一些标准，但由于经济效益审计对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。
3.经济责任审计在委托、程序、报告、评价等方面还缺乏统一的标准。1999年中办、国办发布经济责任审计两个暂行规定以来，我们地方审计机关进行了大量的探索，虽然两个暂行规定在审计对象、审计内容和审计程序上作了一些规定，但与实际操作的需要相比还有一定的差距。突出表现在，经济责任的划分和评价没有出台标准、经济责任审计的程序没有具体规定、经济责任审计的报告缺乏统一标准等等，由于经济责任审计没有统一的业务操作规范，我们在审计实践中只能凭借以往的经验和做法，审计人员难以操作、难以把握，只能根据《审计机关审计事项评价标准》，仅凭自己的理解，作出很难统一的规范的评价。这些都给开展经济责任审计带来了不良影响。
（五）审计处罚的依据已经不能适应审计执法的需要
1.现行的处罚依据不能适应经济发展的需要。我国审计机关已经建立20年了，在制定审计处罚依据方面，审计暑仅在1987与财政部以[87]财法52号文颁发了《财政部审计署关于发布违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》的通知，各级审计机关在执罚的时候大都依据这个细则进行处罚。随着经济形势的发展，这个处罚依据无论从内容上还是从标准上都不能适应新形势下出现的问题。
2.现行审计处罚依据多元化的问题给审计执法带来不良影响。根据《审计法实施条例》第4条，审计机关以法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定为审计评价和处理、处罚依据。从审计实践上看，审计人员在审计处罚时除了依据《违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》外，还要依据其他部门制定的法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章，这就在客观上造成审计处罚依据多元化问题。一是在法律效力级次方面，当地方法规、规章与法律规定不一致，且前者对自己处理有利时，引用地方法规、规章进行处理处罚，而规避法律对同一问题的另外规定。二是在法律效力方面，由于各部门在出台政策时，政出多门，加之一些法律、法规被修改或废弃，这些杂乱的处罚依据对审计执法造成影响，同时也给审计带来风险。三是作为审计处罚依据的法律法规不协调也给审计执法带来影响，仅从对“小金库”的处罚依据上看，从法律到法规，已经出台多个标准。
（六）计算机审计缺乏相关的标准
随着会计核算的电算化和网络化，计算机审计已是审计信息化的发展方向。利用计算机对财务数据或相关的管理数据进行检查、利用计算机检查测试被审计单位用于管理财务数据的计算机系统、利用计算机在网络环境下开展审计，这些已在发达国家成功运行。据审计署计算机中心的考察介绍，利用计算机开展审计即使在印度也不存在障碍，在印度的主计审计长法中，规定了印度审计长公署能在任何时候在任何地方采集任何信息，所以并没有特别提及计算机环境下获取记录的情形。而在中国，审计人员取得电子资料比取得纸质资料困难得多，被审计单位拒绝或拖延提供的理由主要是：法律规定不具体、财务数据与经营管理数据密不可分、计算机系统不具备导出其他系统能够识别的数据的功能。
（七）审计公告制度的效果尚未发挥到位
《审计法》第36条以及《审计机关公布审计结果准则》为审计机关公布审计结果提供了法律的支持。从近两年的实践看，实行审计结果公告制度有利于审计监督与社会监督相衔接、有利于充分发挥审计的威慑作用、有利于提高审计工作的质量，树立审计机关公正执法形象。在国外，实行审计公告已经成为通行的做法，澳大利亚联邦审计署的审计结果绝大部分都可以以包括上网在内的各种方式向新闻界和社会各界披露，接受舆论和社会的监督。
在我国，由于受多种因素的影响，审计机关一般只向本级政府和被审计单位报告审计结果，鲜有向社会公布。此外，由于现行的《审计机关公布审计结果准则》过于笼统和原则，使审计人员在运用时难以把握，从而使审计结果难以公布。影响了国家审计关的影响力。
（八）地方审计机关法律专业人员缺乏
在西方发达国家，国家审计机关中法律专业的比例超过30%，而在我国审计机关中法律专业的人员只是审计人员的3%左右，大部分地方审计机关根本就没有法律专业毕业的人员。
三、解决的办法与设想
依法审计是审计机关应遵循的最高准则，而现行的《审计法》、审计准则、执法环境等方面还存在许多问题和需要完善的地方，我们认为做好以下几个方面的工作是实现地方审计机关依法审计的有效途径。
（一）加强对审计人员的法律培训，实现审计人员从法律意识增强向法律素质提高的转变
以审计人员，特别是审计机关领导干部为对象，以《宪法》、审计法律和规章、行政法律法规、与审计工作密切相关的财经法律、整顿和规范市场经济秩序，加入世贸组织的法律法规为重点内容，以大力推进审计法规和审计准则的贯彻落实为重点。方法上坚持普法宣传教育与审计系统依法治理相结合，建立健全审计执法责任制，审计执法过错追究制和审计执法公示制。通过宣传，使社会各界对审计法有了更多的了解，为以后审计人员执法奠定社会基础。在对审计人员培训上，要建立审计干部终身教育机制，通过培训基本实现审计人员从法律意识增强向法律素质提高的转变。保证审计机关在审计执法中树立了维护经济发展的“卫士”，捍卫国家利益的“勇士”和为领导决策当好“谋士”的良好形象。
（二）适时修改《审计法》，提高审计的独立性
最高审计机关国际组织根据各国情况和审计监督的要求，在1997年《利马宣言》中，将最高审计机关的独立性表述为以下三个方面：最高审计组织的独立性、最高审计组织成员和官员的独立性和最高审计组织财政上的独立性。为保证独立审计原则的落实，国外审计法一般也对审计机关组织的独立、审计长和其他审计人员的独立、审计机关经费的独立作出明确规定。
保持审计机关组织的独立性。一些国家审计机关直接隶属议会，享有很大的独立性，如英国、美国等。一些国家审计机关享有司法权，具有司法独立地位，如法国、意大利等。一些国家审计机关独立于行政、立法和司法机关之外，只服从法律，如德国、日本等。受政府总理（首相）领导的审计机关，一般也要求独立行使审计监督权，对政府总理（首相）或议会报告工作，如瑞典、沙特阿拉伯等。
保持审计长和其他审计人员的独立性。许多国家的审计法对审计长的任期、任免、做了明确规定。如加拿大《审计长法》规定，审计长由国会专门委员会提名，经总督同意后，由总督颁发盖有国玺的委任书予以任命，任期为10年，不得任意免职。
保证审计机关经费的独立性。国外审计法对审计机关的经费一般都作了专门规定。如《英国国家审计法》规定，主计审计长应在每个财政年度准备一份有关国家审计署费用的估计报告。议会公共帐目委员会指派一名专门负责财务的官员，负责国家审计署的拨款事项。加拿大《审计长法》规定，《财政管理法》关于拨款分配的规定不适用于审计长公署的拨款，审计长对下一财政年度内议会为支付审计长公署的薪俸、津贴和开支所需的款项提出估计数字。如果审计长认为审计长公署提交议会的估计数额不足以履行审计长公署的责任，可提出特别报告。
根据以上国家的经验，我们认为，以下几个方面的改革非常重要。
1.实行审计机关垂直管理体制。全国审计机关有8万多人，仅地方审计机关也将近8万人。这支队伍若按现行的双重管理体制管理，只能是各自为战，一些审计法规和准则很难保证全国审计一盘棋。如果有的地方审计机关在审计执法中出现问题，必然会对整个审计形象带来影响。从这个意义上讲，我们认为在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性。在垂直管理上，可以将财政状况好、审计人员素质高的计划单列市的审计机关纳入到审计署特派办垂直管理，提高其独立性。
2.在现行的审计体制下，在《审计法》修改时应明确：对地方审计机关负责人任免必须征得上级审计机关的同意。否则应视为无效。对非凡规定的，《审计法》应从法律的角度明确法律救济的措施。从而保证地方审计关负责人的稳定性。
3.审计机关必须的法定经费采取法定的预算手段给与保证，有关规定不仅列入《审计法》，还应通过立法程序纳入《预算法》。
（三）对审计范围作出科学的补充。应在现行规定的基础上，增加以下方面的内容。
1.由国家控股的单位，应当进行审计。有国家投资但不控股的应当进行审计调查。
2.使用国有银行资金的单位，应当进行审计。
3.接受国家财政拨款或资助的单位，应当进行审计和调查。
4.国家给予担保的企业，应按担保的规模进行审计或调查。
5.属于国有企业或国有资产的企业进行再投资的单位，应当进行审计。
（四）应完善审计强制措施，保障审计执法
1.应赋予国家审计机关查封被审计对象违法财产的强制措施。我国现行的审计法律法规中只规定了国家审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支或财务收支行为可以采取封存账册资料的措施。虽然这一措施保证了国家审计机关在实施审计过程中的监督权，但从审计监督全过程看，仅仅查封账册资料并不能有效控制被审计单位非法取得的资产，而审计法实施条例中规定的“登记封存”措施与查封措施的法律含义和法律适用条件不完全相同，严格意义上讲不能够相互替代。因此，立法部门应赋予审计机关对被审计单位非法取得财产的强制查封的权力及相关具体措施。
2.应制定对被审计单位违纪违规银行存款冻结的有效强制措施。审计实践表明，审计中如何对一些被审计单位以正常业务活动为由，隐瞒违纪违规事实，转移违纪资金行为或以银行存款形式存在的违法违规资产进行有效控制仍然是审计机关需要解决的关键问题之一。因为，虽然审计法规定了审计机关对被审计单位正在进行的违反财政收支、财务收支的行为在制止无效时，可以通知财政部门和有关主管部门暂停拨付和暂停使用直接有关款项，但是暂停拨付并不能对已经拨付款项构成实际控制。
3.应赋予审计机关追究有关被延伸审计单位不配合责任的权力。《审计法》对审计机关对被审计单位可以采取何种强制措施作了较为明确的规定，而对被延伸单位只是规定：“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料”，并没有规定相应的制约措施。从审计实践上看，被延伸单位不配合或消极配合的问题时有发生。虽然政府审计机关的主要审计对象以国有企业和财政资金为主，但是随着我国加入WTO和经济体制改革不断深入，多种经济成分并存，国有企业与非公有制企业的经济联系越来越紧密、财政资金最终使用者的成分也越来越复杂，审计机关不可避免地在审计中将越来越多地与各种所有制经济单位打交道，这就需要在法律上给予切实保障。一方面，应赋予审计机关对被延伸单位不配合行为的责任追究权力；另一方面，也应制定出切实可行的追究措施。
（五）实行审计公告制度的设想
1.公告的内容应坚持二个原则。一是审计关按程序公告审计事项时，应坚持一分为二的原则，可通报、公布正面的典型，也可以是反面的典型。二是坚持适度的原则，既可通报和公布某些审计项目的全部审计结果，也可选择某些项目的部分结果进行通报和公布，有利于通报和公布审计结果的普遍运用。
2.公告的范围可分为三个层次。一是对社会公众的公开，主要是指对有关国计民生的重大审计项目。二是对被审计单位公开，主要是对审计的目的、内容、处理结果等，但要注意，不能只对被审计单位的领导和有关职能科室进行公开。三是对有关主管部门公开。
3.审计公告应注意的问题。一是审计结果公告应当依据审计结果报告，但不能直接用审计结果报告代替审计结果公告。而使审计结果公告应区别于审计信息报道。
（六）审计署结合《审计法》的修改，建议国务院和有关部门研究制定一部适用审计部门，而且比1987年颁发的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》更贴近当今经济发展现状的审计处罚方面的法规。以便各级审计机关在工作中有所遵循，促进审计法制建设的不断完善。
（七）审计署应当从保证审计的独立性的战略高度制定地方党政交办事项的法律或准则，明确规定交办事项的范围、程序及相关内容，使审计机关在完成交办任务时有法可依。地方审计机关在审计署没有在这一方面作出统一的法律规定前，应通过地方人大制定这一方面的法规，保证地方审计机关在完成交办任务时，能得到法规的支持。
