析审计处罚程序

　　[关键词]审计；处罚；程序

　　[摘要]文章就现行审计处罚程序的欠缺、解决途径及需要解决的问题进行了分析和探讨。

　　一、现行审计处罚程序的欠缺

　　审计处罚的性质属于国家行政机关依法采取的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。该法第四十一条还明确规定，欠缺告知程序的，“行政处罚决定不能成立”。然而，《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）《中华人民共和国国家审计基本准则》（以下简称《国家审计基本准则》）均未设定“审计机关在作出审计处罚决定之前，应当告知被审计单位和有关责任人员依法享有的权利”的程序，尽管新的《审计机关审计处理处罚的规定》第二十一条作出了“审计机关在作出审计决定和审计处罚时应当告知作出审计处罚的事实、理由和依据，并告知被审计单位和有关责任人员依法享有的审计复议的权利”的规定，然而，这种“告知”与《行政处罚法》的规定精神是有很大出入的。

　　那么，现行的审计组向审计机关提交审计报告前，征求被审计单位对审计报告的意见是否意味着已经“告知”了呢？笔者认为不然。因为审计报告征求审计单位意见的行为是审计组作出的而不是审计机关作出的，不代表审计机关的意见。另外，审计报告所要征求的意见，从根本上说，是对审计事实的进一步确认，而不是征求对审计组提出的审计处理处罚意见的意见。这种做法往往给审计机关在复核审定审计报告时造成被动。

　　二、解决途径

　　笔者认为，要解决上述审计处罚程序欠缺的问题，必须采取以下诸项措施。

　　（一）审计报告改为对外文书，使之具有“公证”、“公告”性质

　　目前各级审计机关内部以审计组名义向本级审计机关提交的审计报告，是不具有法律效力的内部文书。把审计报告改为对外文书，使之具有“公证”、“公告”性质，有利于增加审计的透明度，使被审计单位更加全面地了解审计情况；可以增强该单位尤其是单位领导人员的法律意识，有利于被审计单位加强管理，改善经营，提高效益。有利于扩大审计监督的广度和深度，充分发挥审计监督、行政监督、行业监督、舆论监督和社会监督的综合合力。这样做，也有利于强化审计人员的风险意识和质量意识。

　　（二）以“审计事实确认书”取代目前实行的审计报告（征求意见稿），还原审计报告的本来面目。审计报告本来是审计组将完成接受审计机关派遣任务的情况向派遣机关汇报的一种内部文件，无需征求任何第三者的意见。征求被审计单位对审计报告的意见的做法反而把这种关系搞乱了。

　　（三）增设审计处罚告知程序。增设审计处罚告知程序符合《行政处罚法》的要求。《行政处罚法》已颁布实施多年，它要求国家行政机关作出行政处罚前应当告知当事人的规定，再也不能在审计部门得不到落实。《审计法》颁布在前，修订后的《行政处罚法》颁布在后；《审计法》是由全国人大常委会通过的，而《行政处罚法》则是由全国人大通过。各级审计机关应严格依照《行政处罚法》的有关规定执行。

　　（四）实行审计取证与审计处理处罚分离制度

　　目前各级审计机关均实行由审计组负责审计检查取证并由审计组负责代拟审计处理、处罚决定书的制度。虽然审计机关在作出处理处罚决定之前经过复核机构的复核和分管领导审核乃至经过审计业务会议审议决定，一定程度上避免了审计执法的随意性，但这样做仍不可避免地存在着某些审计人员徇私情或以审谋私的可能性，损害了审计机关的形象和权威，导致审计执法上的腐败。为了从机制上克服这种腐败，审计取证与审计处理处罚的分离制度，势在必行。实行审罚分离制度，有利于杜绝某些审计人员在审计过程中徇私舞弊和以审谋私，有利于审计机关内部更加有效地落实《审计执法责任制》和《审计执法过错责任追究制》，增强审计人员的责任感，从而使审计机关内部质量控制更加富有成效。

　　三、几项配套工作

　　（一）着手修订《审计法》及其《实施条例》以及《国家审计基本准则》及其相关的通用审计准则。

　　1.废止《审计法》第三十九条、《审计法实施条例》第四十条、《国家审计基本准则》第三十一条以及《审计机关审计报告编审准则》第十一条“关于审计组向审计机关提交审计报告前，应当征求被审计单位对审计报告的意见”的规定。

　　2.在废止上述不当规定的同时，增加“审计组向审计机关提交审计报告之前，应当在汇总分析审计事实的基础上编写审计事实确认书，并征求被审计单位对审计事实的意见”的内容。

　　3.对《审计法》第四十条、《审计法实施条例》第四十一条第（二）项、《国家审计基本准则》第三十七条第（二）项等规定中增设“审计机关在作出审计处罚决定前，应当告知被审计单位和有关责任人员作出审计处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的程序。

　　4.修订《审计机关审计报告编审准则》第十四条中关于由审计组编制审计意见书、审计决定书、审计建议书、移送处理书代拟稿的规定，上述审计文书应改由审计机关专职机构（如法制机构）代拟，以体现审计与处理处罚相分离的原则。

　　（二）规范审计事实确认书的编写，其内容应包括：

　　1.完整反映经过审计组所在部门的负责人审核、主管领导批准的审计实施方案中所确定的审计内容；

　　2.被审计单位对提供会计资料及其他相关资料的真实性和完整性的承诺情况及履行承诺的情况；

　　3.审计查出的被审计单位及其法定代表人违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实及其定性以及必须接受处理处罚的理由和依据；

　　4.要求被审计单位在规定的时限内将确认情况用书面形式反馈给审计组，并告知在规定的期限内没有提出书面意见的，视同无异议。

　　（三）审计报告的内容除了《审计机关审计报告编审准则》中所规定的内容外，至少应当补充两点：一是审计过程中发现被审计单位和有关责任人违反《审计法》的行为。二是如有必要，应在审计报告中加上必要的说明段，如因受到审计经费、审计力量或审计手段的限制，未能查清某一审计事项。

　　Analysis of Penalty Procedure

　　CAI Ai -lan

　　（Sanming Audit Bureau of Fujian Province，Sanming 365000，China）

　　Key words：audit；penalty；procedure

　　Abstract：The paper analyses and explores deficients and solutions of current audit penalty procedure and problems needed to be resolved.