开展政府投资效益审计的几点思考
来源： 审计月刊
2005-10-31
普通
审计政府投资效益审计是对政府投资项目以其实现经济、社会环境等效益的程度和途径为内容，以促进效益的提高为目的所进行的审计。经济性、效率性和效果性是政府投资效益审计的三个要素。深入研究，扎实有效地开展政府投资项目效益审计，具有十分重大的意义。最近李金华审计长指出：要积极探索中国编色的效益审计之路，不能照搬国外绩效审计的模式。刘家义副审计长也提出：中国特色的绩效审计在投资审计领域应当率先探索，率先实践，率先出成果。为什么呢？因为效益在投资领域表现最直接最充分。我们认为有中国特色的效益审计，要遵循以下四个原则。
审计全面性的效益审计：真实性、合法性审计与效益性审计相结合。众所周知，在目前市场经济尚未完全建立、市场秩序尚比较混乱的情况下，财务会计数据失真现象十分普遍，如果我们的效益审计没有建立在真实性、合法性的基础上，那么我们评审出来的效益将大打折扣，这就不同于国外的绩效审计是建立在比较真实、比较合规的基础上，效益评审就比较单一。我们效益审计必须建立在真实性、合法性审计完成的基础上，再进行效益评审，并且往往前面的真实性、合法性审计需要耗费我们大量的精力。如某审计机关对国债资金投入的某产业项目审计发现，多计概算外投资和利息支出达19％，真实成本仅占项目完成投资的81％。如果没有前面真实性、合法性审计的基础，我们对项目效益的评审就会产生很大的偏差，效益审计的真实性也就无从谈起。真实性、合法性、效益性三者结合，三者统一的全面性的效益审计能够充分体现审计工作防护性、建设性的基本职能。
审计综合性的效益审计：兼顾项目的经济效益、社会效益、环境效益。我们国家审计的对象主要是社会公共工程项目，一个社会公共工程项目考虑的不仅是项目本身的投入产出效益，更重要的是要考虑项目建成后对社会的影响程度，是否满足社会需求，是否符合国家产业政策，规划布局是否得当，是否满足国民经济持续发展的要求。在社会效益评价中既要考虑效益原则，同时也要兼顾公平原则，项目收益是否得到公平分配。此外，公共工程的环境效益也越来越得到重视，需要考虑项目建成对社会环境和社会资源的影响，是否对自然环境造成损害，是否对自然资源进行了合理、节约的利用，包括对土地、能源等各种资源的利用情况。某审计机关对一煤气制造厂项目进行了一次效益审计，由于煤气长期依靠政府补贴维持一种很低的价格水平，如果单纯从经济效益出发，效益评审根本无法进行，而通过该煤气厂的社会效益和环境效益的评审，从项目对国民经济和社会带来的收益评价，使我们很快得出了一个科学合理的正确结论。这种兼顾经济效益、社会效益、环境效益的综合性审计也充分体现了审计工作的建设性作用。
审计系统性的效益审计：将个别项目的效益情况与一批项目的效益情况、个别项目的效益情况与专项资金的效益情况统筹兼顾。往往一个项目效益好坏并不能真正说明问题，往往需要将对某一项目的效益放到一批项目、一批资金中去加以判别，如对某有国债资金投入的高科技产业化项目的效益审计，科技产业是一个风险性极大的产业，一个项目的失败并不能代表整个国债资金对高科技产业化项目的投资失败，需要对国债资金在高科技产业投资作总量系统分析，要看国债资金对高科技产业是否有推动及拉动作用，是否带动了相关产业的更新换代和发展。这种在个别项目的效益评判基础L，对某一行业、某一方面、某项资金的系统性效益审计能够揭示一些共性的、深层次的问题，能够更好地发挥审计的建设性作用。
审计创新性的效益审计：发挥审计工作的特点，借鉴国外绩效审计的技术方法。投资项目的效益审计，不能照搬投资项目后评估的一般方法，投资项目后评估在经济效益方面往往是只评不审，这种缺乏真实性、合法性为基础的评价往往是失之毫厘，差之千里，而项目的后评估在社会效益和环境效益方面往往是定性多，定量少，我们开展投资项目的效益审计必须发挥审计工作的特点，要借鉴国外绩效审计的技术方法，特别是对某一项目资金节约度的计算，这样能够使我们的效益审计真正建立在不仅能定性，而且能加以定量的基础上，使我们的效益审计更富有创造性，更有可靠性。
审计为实现上述审计目标，政府投资效益审计，重点应从投资决策、资金使用。项目管理和投资效益四个环节开展效益审计。
审计1、投资立项决策的审计与评价。一个工程项目的命运首先取决干项目立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。因此，实施投资效益审计，应注重对投资决策的科学性、合理性作出独立评价。目前，我国投资领域普遍存在低水平重复建设、损失浪费、投资效益低下等问题。产生这些问题的原因是多方面的，关键在于投资决策缺乏科学性、合理性。
审计2、对投资建设资金的拨付、使用和管理中的真实性、合法性进行审计和评价。政府直接投资项目资金来源主要为财政性资金。目前由于管理部门和环节较多，在资金的拨付、转移、使用中存在许多问题，因此必须就其真实性、合法性作出审计评价。
审计3、对项目管理的审计与评价。审查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。
审计4、对投资效益的审计与评价。政府投资项目主要是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其效益就不能只看其自身的经济效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动同民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，更应该从宏观效益、社会效益及生态效益方面评价项目的投资效益。
审计评价项目的投资效益，首先要确立评价投资效益优劣程度的审计标准。具体操作中，可把项目初步设计中的预期效益和同行业平均水平作为评价标准，通过实际效益与标准效益的对比分析，对项目的投资效益作出客观评价。实际工作中，审计目的不同决定了评价性质的不同，效益表现形式的不同决定了评价范同和内容的不同，具体到建设项目，可因建设项目的行业性质和审计目的进一步细化效益评价指标。
审计全面性的效益审计：真实性、合法性审计与效益性审计相结合。众所周知，在目前市场经济尚未完全建立、市场秩序尚比较混乱的情况下，财务会计数据失真现象十分普遍，如果我们的效益审计没有建立在真实性、合法性的基础上，那么我们评审出来的效益将大打折扣，这就不同于国外的绩效审计是建立在比较真实、比较合规的基础上，效益评审就比较单一。我们效益审计必须建立在真实性、合法性审计完成的基础上，再进行效益评审，并且往往前面的真实性、合法性审计需要耗费我们大量的精力。如某审计机关对国债资金投入的某产业项目审计发现，多计概算外投资和利息支出达19％，真实成本仅占项目完成投资的81％。如果没有前面真实性、合法性审计的基础，我们对项目效益的评审就会产生很大的偏差，效益审计的真实性也就无从谈起。真实性、合法性、效益性三者结合，三者统一的全面性的效益审计能够充分体现审计工作防护性、建设性的基本职能。
审计综合性的效益审计：兼顾项目的经济效益、社会效益、环境效益。我们国家审计的对象主要是社会公共工程项目，一个社会公共工程项目考虑的不仅是项目本身的投入产出效益，更重要的是要考虑项目建成后对社会的影响程度，是否满足社会需求，是否符合国家产业政策，规划布局是否得当，是否满足国民经济持续发展的要求。在社会效益评价中既要考虑效益原则，同时也要兼顾公平原则，项目收益是否得到公平分配。此外，公共工程的环境效益也越来越得到重视，需要考虑项目建成对社会环境和社会资源的影响，是否对自然环境造成损害，是否对自然资源进行了合理、节约的利用，包括对土地、能源等各种资源的利用情况。某审计机关对一煤气制造厂项目进行了一次效益审计，由于煤气长期依靠政府补贴维持一种很低的价格水平，如果单纯从经济效益出发，效益评审根本无法进行，而通过该煤气厂的社会效益和环境效益的评审，从项目对国民经济和社会带来的收益评价，使我们很快得出了一个科学合理的正确结论。这种兼顾经济效益、社会效益、环境效益的综合性审计也充分体现了审计工作的建设性作用。
审计系统性的效益审计：将个别项目的效益情况与一批项目的效益情况、个别项目的效益情况与专项资金的效益情况统筹兼顾。往往一个项目效益好坏并不能真正说明问题，往往需要将对某一项目的效益放到一批项目、一批资金中去加以判别，如对某有国债资金投入的高科技产业化项目的效益审计，科技产业是一个风险性极大的产业，一个项目的失败并不能代表整个国债资金对高科技产业化项目的投资失败，需要对国债资金在高科技产业投资作总量系统分析，要看国债资金对高科技产业是否有推动及拉动作用，是否带动了相关产业的更新换代和发展。这种在个别项目的效益评判基础L，对某一行业、某一方面、某项资金的系统性效益审计能够揭示一些共性的、深层次的问题，能够更好地发挥审计的建设性作用。
审计创新性的效益审计：发挥审计工作的特点，借鉴国外绩效审计的技术方法。投资项目的效益审计，不能照搬投资项目后评估的一般方法，投资项目后评估在经济效益方面往往是只评不审，这种缺乏真实性、合法性为基础的评价往往是失之毫厘，差之千里，而项目的后评估在社会效益和环境效益方面往往是定性多，定量少，我们开展投资项目的效益审计必须发挥审计工作的特点，要借鉴国外绩效审计的技术方法，特别是对某一项目资金节约度的计算，这样能够使我们的效益审计真正建立在不仅能定性，而且能加以定量的基础上，使我们的效益审计更富有创造性，更有可靠性。
审计为实现上述审计目标，政府投资效益审计，重点应从投资决策、资金使用。项目管理和投资效益四个环节开展效益审计。
审计1、投资立项决策的审计与评价。一个工程项目的命运首先取决干项目立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。因此，实施投资效益审计，应注重对投资决策的科学性、合理性作出独立评价。目前，我国投资领域普遍存在低水平重复建设、损失浪费、投资效益低下等问题。产生这些问题的原因是多方面的，关键在于投资决策缺乏科学性、合理性。
审计2、对投资建设资金的拨付、使用和管理中的真实性、合法性进行审计和评价。政府直接投资项目资金来源主要为财政性资金。目前由于管理部门和环节较多，在资金的拨付、转移、使用中存在许多问题，因此必须就其真实性、合法性作出审计评价。
审计3、对项目管理的审计与评价。审查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。
审计4、对投资效益的审计与评价。政府投资项目主要是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其效益就不能只看其自身的经济效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动同民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，更应该从宏观效益、社会效益及生态效益方面评价项目的投资效益。
审计评价项目的投资效益，首先要确立评价投资效益优劣程度的审计标准。具体操作中，可把项目初步设计中的预期效益和同行业平均水平作为评价标准，通过实际效益与标准效益的对比分析，对项目的投资效益作出客观评价。实际工作中，审计目的不同决定了评价性质的不同，效益表现形式的不同决定了评价范同和内容的不同，具体到建设项目，可因建设项目的行业性质和审计目的进一步细化效益评价指标。
