地方债务审计之初探
来源： 审计署广州办
2005-10-31
普通
目前，我国的地方债务（即地方政府债务）问题比较突出，在局部已形成高风险区，如不积极防范和及时化解，将对国家的可持续发展造成严重威胁。因此，有必要对地方债务的构成、现状以及形成原因等方面进行分析，并提出相应的对策，才能防范于未然。
一、 地方债务的构成及特点
地方债务由直接债务和或有债务两个部分构成。直接债务是由地方政府出面直接举借的或为法律、合同所确认的政府负债，是在任何情况下都会发生的偿债义务，因而具有确定性；或有负债是由于经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的，是由某一个别的事情引起的，而这件事可能发生也可能不发生，因此具有不确定性，有显性与隐性之分。
虽然或有负债目前还不是地方政府的直接债务，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务向全局性债务风险的演变。
二、 地方债务的现实状况及高负债的危害
资金短缺始终是困扰地方经济发展的长期性问题。因此，各级地方政府和企业利用一切机会，采取多种方式招商引资。在这种环境中，政府国外贷款和国内社会资金的品种与金额逐年增加，在各个地区和行业发挥着积极的作用，有力地促进了社会经济事业的发展。但是，由于地方长期举债，铺摊子、上项目、搞形象工程，寅吃卯粮，地方债务尤其是基层负债，已成为影响地方经济发展和基层政权运转的一个突出问题。
（一） 直接债务数目庞大
1、 从国家有关部门已公开的资料来看，地方负债是普遍的，债务是很沉重的。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。对鄂豫川晋吉五省县乡的调查发现，四川省2000年末仅乡镇债务余额就达195.71亿元，相当于当年全省地方财政预算内收入的83.7%，比1999年增幅高达24.64%；当年全省有负债的乡镇高达4172个，占实际建制乡镇的82.56%.河南省1999年债务规模超过1000万元的乡镇179个，2001年乡镇政府直接债务42.49亿元，相当于当年全省乡镇财政收入的72%，90%以上的乡镇有政府债务。
2、 从审计结果来看，地方负债高企的现象是不容忽视的。去年，我们对西北两家省会城市的财力情况调查发现，地方的债务余额已大大超过地方政府的可支配财力。如，截止2003年底，甲市本级的负债余额为595392万元，其中国债转贷资金占总债务的10%、国内外贷款占总债务的75%、基建拖欠款占总债务的3%、其他债务余额占总债务的12%，是市本级可用财力的1.31倍、可用建设资金的4.75倍；乙市本级的负债余额为368887万元，是市本级可用财力的1.38倍、可用建设资金的5.39倍。如果上述两市的财力增长在未来的两年内没有较大的快速增长，那么在2007年的还债高峰期可能出现没有资金用于城市建设和正常维护的尴尬局面。
（二）或有债务总量不清，但规模惊人，潜在风险很大
由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有负债。再加上目前政府的债务统计只限于直接债务，未包括或有债务，致使中央政府至今无法掌握地方或有债务的真实规模，但有关专家估计，地方或有负债的金额并不在直接债务之下。
我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。从国内看，广东的国投事件就是或有负债显性化的一个很好的例证；从国外看，80年代至90年代发生的拉美债务危机、墨西哥金融危机、东南亚金融危机、俄罗斯金融危机以及巴西金融危机、阿根廷经济破产都表明，财政是社会经济安全的最后一道防线，发生财政支付危机是导致经济危机和社会危机直接或重要的原因。
当然，本文并不是要反对地方举债，毕竟适量的债务有利于地方经济的发展，但不赞成地方政府靠“借债过日子”（仅指过度举债），以免引发地方乃至国家经济危机和社会危机。
三、 地方债务的形成原因
造成地方举债的因素很多，既有促进地方经济发展的主观一面，又有配合国家推行积极财政政策客观的一面；既有改善人们物质生活水平的经济原因，又有盲目追求政绩的政治动机。归纳起来，大概可以分为以下三个主要方面：
（一） 求发展或显政绩是地方举债的根本原因。
自1992年以来，以邓小平的南方讲话为契机，以及在其后的财政、计划、物价等一系列市场化、分权化的改革和赶超战略的驱动下，开始自主地发挥资源配置的功能。这时候，互相攀比以及追求政绩成为地方领导人全面介入经济领域的一种动力。在预算内财力无法满足支出的情况下，地方政府就开始大量举债进行建设。举债初期，在宏观经济处在需求较旺的前提下，取得比较明显的成效，培植了财源，改善了投资环境，推动了经济社会发展。但在1997年亚洲金融危机以后，通货紧束、消费不足成为地方经济发展的主要障碍。由于举债的惯性和中央积极财政政策的实施，地方债务日益严重的问题开始凸显出来。
（二）收支不平衡是地方债务产生的主要原因。
1、财政收入增长乏力。主要表现在：一是新的税源培育缓慢，财源不足。二是经济结构不合理，调整未到位，尚未普遍形成技术含量高、附加值大的产业链。服务业的整体水平也有待于进一步提高。三是能源紧缺，加大了生活、生产的成本，阻碍了地方经济的前进步伐。
2、地方财政支出压力逐渐加大。主要表现在：一是财政供养人口增多。二是国债项目要求地方资金限期配套到位，在许多“吃饭财政”的地方无疑又平添了一项硬性支出。三是国企改革遗留问题负担重。如粮食流通体制的改革，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。去年对东部某经济强省的粮食风险基金筹集和管理使用情况进行审计调查时发现， 1992年4月至1998年5月的新增粮食财务挂帐和其他不合理占用贷款97.34亿元、1998年6月至2004年5月的粮食企业财务挂帐总额48.61亿元。
（三）体制改革不到位是导致地方债务增加的直接原因。
1、 财政体制改革不彻底。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放，而财权往中央集中。据统计，1994年以来分税制的实施，使得中央财政收入占全部财政收入比重由1993年的22%上升到2001年的51%.如果以这两年中央财政与地方财政按照收入“六四分成”的比例计算，中央财政的比重应在60%以上。与此同时，省政府对基层政府也是实行事权逐步下放财权不断上收的做法，自1994年以来，每年省级政府对县乡级财政的集中程度平均提高2%.这种事权与财权划分的不对称，并没有通过中央对地方的一般转移支付予以纠正，必然造成地方债务逐渐增加。
2、 行政管理体制不科学。一是中央政府在制定政策时往往采取“一刀切”的措施，无法因地制宜。地方财政由于没有税收自主权，财政支出制度由中央统一制定，因而无法符合经济发展不平衡的各地的实际支出能力和需求，导致落后地方的财政入不敷出。二是尚未建立科学完整的绩效考评体系，人事任免缺乏与干部功过直接挂钩。由于我国的干部任免制度，地方政府官员都热衷于追求政绩，即便是贫困的县乡，也致力于争投资上项目大搞政绩工程。地方政府盲目的短期行为不仅不利于经济的发展而且浪费了大量的财力、加重了地方负债。党的“十六大”在加强对权力的制约中要求审计部门发挥监督作用，审计系统近年来也开展了卓有成效的离任审计，但干部的任免还没有过审计关，人事的绩效考评体系还有待于进一步完善。
四、 防范地方债务恶化的对策
（一） 建立完善的分税制财政体制，以事权为中心合理分配中央和地方的财权。
1、 调整中央和地方财政比重。既要保证中央政府的宏观调控能力，又要充分发挥地方的积极性。不宜片面强调提高中央财政比重。应根据不同地区经济发展情况区别对待，经济发达地区，中央应降低税收返还比例，对中西部地区，中央应提高税收返还比例。地方政府也应改革和完善省以下财政体制，改变省市集中财力过多的情况，增强基层县乡财力。
2、 完善地方税收体系。在保证中央适当集中的基础上，赋予省级政府的税权，将一些区域性强、不影响经济发展全局和分配格局的地方税种管理权限下放给地方。
3、 实现事权的合理配置。明晰中央与地方事权，并以事权为中心合理分配中央与地方的财权，建立完善的转移支付制度。同时，地方政府应退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性项目上，而省级部门对于一些重要的投资项目应有限参与。
（二） 规范各地政府举债行为，设立偿债基金，规避债务风险危机。
1、 控制债务规模。首先要强化政府债务的归口管理。进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，实行举债批准制度，防止各部门各自为政的多头举债行为。其次要债务公开、透明。不仅要举债主体、规模要公开，债务的投向、使用效果也要透明。
2、 设立偿债基金。各级政府应在建立社会主义公共财政的政策框架下，以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府债务管理机制，以预算约束举债和还债行为，实现地方财政、经济的可持续发展。这里可以参考广东省政府的做法，受亚洲金融危机影响关闭广东省国际投资公司后，广东省政府每年在预算内根据一定比例提取了金融风险基金，以应对可能出现的社会危机。
（三） 推行离任审计，健全以人为本的干部管理行政体制，精兵简政，探索公共服务外包制度。
人事录用制度上采用“职位分类”，按位定人，避免走入“膨胀-精简”的怪圈。干部任免制度上，要建立绩效评估机制，过审计关，综合评定干部的业绩，而不仅仅靠政绩工程；造成严重损失浪费的，应追究领导责任，就地罢免。探索公共服务外包的做法，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人员。
（四） 因地制宜，科学规划，培育和壮大税源。
发展是硬道理，地方经济的发展是解决地方债务负担的关键。因此，地方政府要牢固树立发展经济的思想，因地制宜，科学规划，为企业创造良好的投资环境，积极培育主体税源。
一、 地方债务的构成及特点
地方债务由直接债务和或有债务两个部分构成。直接债务是由地方政府出面直接举借的或为法律、合同所确认的政府负债，是在任何情况下都会发生的偿债义务，因而具有确定性；或有负债是由于经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的，是由某一个别的事情引起的，而这件事可能发生也可能不发生，因此具有不确定性，有显性与隐性之分。
虽然或有负债目前还不是地方政府的直接债务，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务向全局性债务风险的演变。
二、 地方债务的现实状况及高负债的危害
资金短缺始终是困扰地方经济发展的长期性问题。因此，各级地方政府和企业利用一切机会，采取多种方式招商引资。在这种环境中，政府国外贷款和国内社会资金的品种与金额逐年增加，在各个地区和行业发挥着积极的作用，有力地促进了社会经济事业的发展。但是，由于地方长期举债，铺摊子、上项目、搞形象工程，寅吃卯粮，地方债务尤其是基层负债，已成为影响地方经济发展和基层政权运转的一个突出问题。
（一） 直接债务数目庞大
1、 从国家有关部门已公开的资料来看，地方负债是普遍的，债务是很沉重的。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。对鄂豫川晋吉五省县乡的调查发现，四川省2000年末仅乡镇债务余额就达195.71亿元，相当于当年全省地方财政预算内收入的83.7%，比1999年增幅高达24.64%；当年全省有负债的乡镇高达4172个，占实际建制乡镇的82.56%.河南省1999年债务规模超过1000万元的乡镇179个，2001年乡镇政府直接债务42.49亿元，相当于当年全省乡镇财政收入的72%，90%以上的乡镇有政府债务。
2、 从审计结果来看，地方负债高企的现象是不容忽视的。去年，我们对西北两家省会城市的财力情况调查发现，地方的债务余额已大大超过地方政府的可支配财力。如，截止2003年底，甲市本级的负债余额为595392万元，其中国债转贷资金占总债务的10%、国内外贷款占总债务的75%、基建拖欠款占总债务的3%、其他债务余额占总债务的12%，是市本级可用财力的1.31倍、可用建设资金的4.75倍；乙市本级的负债余额为368887万元，是市本级可用财力的1.38倍、可用建设资金的5.39倍。如果上述两市的财力增长在未来的两年内没有较大的快速增长，那么在2007年的还债高峰期可能出现没有资金用于城市建设和正常维护的尴尬局面。
（二）或有债务总量不清，但规模惊人，潜在风险很大
由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有负债。再加上目前政府的债务统计只限于直接债务，未包括或有债务，致使中央政府至今无法掌握地方或有债务的真实规模，但有关专家估计，地方或有负债的金额并不在直接债务之下。
我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。从国内看，广东的国投事件就是或有负债显性化的一个很好的例证；从国外看，80年代至90年代发生的拉美债务危机、墨西哥金融危机、东南亚金融危机、俄罗斯金融危机以及巴西金融危机、阿根廷经济破产都表明，财政是社会经济安全的最后一道防线，发生财政支付危机是导致经济危机和社会危机直接或重要的原因。
当然，本文并不是要反对地方举债，毕竟适量的债务有利于地方经济的发展，但不赞成地方政府靠“借债过日子”（仅指过度举债），以免引发地方乃至国家经济危机和社会危机。
三、 地方债务的形成原因
造成地方举债的因素很多，既有促进地方经济发展的主观一面，又有配合国家推行积极财政政策客观的一面；既有改善人们物质生活水平的经济原因，又有盲目追求政绩的政治动机。归纳起来，大概可以分为以下三个主要方面：
（一） 求发展或显政绩是地方举债的根本原因。
自1992年以来，以邓小平的南方讲话为契机，以及在其后的财政、计划、物价等一系列市场化、分权化的改革和赶超战略的驱动下，开始自主地发挥资源配置的功能。这时候，互相攀比以及追求政绩成为地方领导人全面介入经济领域的一种动力。在预算内财力无法满足支出的情况下，地方政府就开始大量举债进行建设。举债初期，在宏观经济处在需求较旺的前提下，取得比较明显的成效，培植了财源，改善了投资环境，推动了经济社会发展。但在1997年亚洲金融危机以后，通货紧束、消费不足成为地方经济发展的主要障碍。由于举债的惯性和中央积极财政政策的实施，地方债务日益严重的问题开始凸显出来。
（二）收支不平衡是地方债务产生的主要原因。
1、财政收入增长乏力。主要表现在：一是新的税源培育缓慢，财源不足。二是经济结构不合理，调整未到位，尚未普遍形成技术含量高、附加值大的产业链。服务业的整体水平也有待于进一步提高。三是能源紧缺，加大了生活、生产的成本，阻碍了地方经济的前进步伐。
2、地方财政支出压力逐渐加大。主要表现在：一是财政供养人口增多。二是国债项目要求地方资金限期配套到位，在许多“吃饭财政”的地方无疑又平添了一项硬性支出。三是国企改革遗留问题负担重。如粮食流通体制的改革，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。去年对东部某经济强省的粮食风险基金筹集和管理使用情况进行审计调查时发现， 1992年4月至1998年5月的新增粮食财务挂帐和其他不合理占用贷款97.34亿元、1998年6月至2004年5月的粮食企业财务挂帐总额48.61亿元。
（三）体制改革不到位是导致地方债务增加的直接原因。
1、 财政体制改革不彻底。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放，而财权往中央集中。据统计，1994年以来分税制的实施，使得中央财政收入占全部财政收入比重由1993年的22%上升到2001年的51%.如果以这两年中央财政与地方财政按照收入“六四分成”的比例计算，中央财政的比重应在60%以上。与此同时，省政府对基层政府也是实行事权逐步下放财权不断上收的做法，自1994年以来，每年省级政府对县乡级财政的集中程度平均提高2%.这种事权与财权划分的不对称，并没有通过中央对地方的一般转移支付予以纠正，必然造成地方债务逐渐增加。
2、 行政管理体制不科学。一是中央政府在制定政策时往往采取“一刀切”的措施，无法因地制宜。地方财政由于没有税收自主权，财政支出制度由中央统一制定，因而无法符合经济发展不平衡的各地的实际支出能力和需求，导致落后地方的财政入不敷出。二是尚未建立科学完整的绩效考评体系，人事任免缺乏与干部功过直接挂钩。由于我国的干部任免制度，地方政府官员都热衷于追求政绩，即便是贫困的县乡，也致力于争投资上项目大搞政绩工程。地方政府盲目的短期行为不仅不利于经济的发展而且浪费了大量的财力、加重了地方负债。党的“十六大”在加强对权力的制约中要求审计部门发挥监督作用，审计系统近年来也开展了卓有成效的离任审计，但干部的任免还没有过审计关，人事的绩效考评体系还有待于进一步完善。
四、 防范地方债务恶化的对策
（一） 建立完善的分税制财政体制，以事权为中心合理分配中央和地方的财权。
1、 调整中央和地方财政比重。既要保证中央政府的宏观调控能力，又要充分发挥地方的积极性。不宜片面强调提高中央财政比重。应根据不同地区经济发展情况区别对待，经济发达地区，中央应降低税收返还比例，对中西部地区，中央应提高税收返还比例。地方政府也应改革和完善省以下财政体制，改变省市集中财力过多的情况，增强基层县乡财力。
2、 完善地方税收体系。在保证中央适当集中的基础上，赋予省级政府的税权，将一些区域性强、不影响经济发展全局和分配格局的地方税种管理权限下放给地方。
3、 实现事权的合理配置。明晰中央与地方事权，并以事权为中心合理分配中央与地方的财权，建立完善的转移支付制度。同时，地方政府应退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性项目上，而省级部门对于一些重要的投资项目应有限参与。
（二） 规范各地政府举债行为，设立偿债基金，规避债务风险危机。
1、 控制债务规模。首先要强化政府债务的归口管理。进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，实行举债批准制度，防止各部门各自为政的多头举债行为。其次要债务公开、透明。不仅要举债主体、规模要公开，债务的投向、使用效果也要透明。
2、 设立偿债基金。各级政府应在建立社会主义公共财政的政策框架下，以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府债务管理机制，以预算约束举债和还债行为，实现地方财政、经济的可持续发展。这里可以参考广东省政府的做法，受亚洲金融危机影响关闭广东省国际投资公司后，广东省政府每年在预算内根据一定比例提取了金融风险基金，以应对可能出现的社会危机。
（三） 推行离任审计，健全以人为本的干部管理行政体制，精兵简政，探索公共服务外包制度。
人事录用制度上采用“职位分类”，按位定人，避免走入“膨胀-精简”的怪圈。干部任免制度上，要建立绩效评估机制，过审计关，综合评定干部的业绩，而不仅仅靠政绩工程；造成严重损失浪费的，应追究领导责任，就地罢免。探索公共服务外包的做法，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人员。
（四） 因地制宜，科学规划，培育和壮大税源。
发展是硬道理，地方经济的发展是解决地方债务负担的关键。因此，地方政府要牢固树立发展经济的思想，因地制宜，科学规划，为企业创造良好的投资环境，积极培育主体税源。
