县市应建立乡镇政府审计
来源： 《审计与经济研究》·施银焕
2002-10-21
普通
【摘 要】政府机构改革之机,建立乡镇政府审计更具有必要性、迫切性。为此,乡镇政府审计要有法律法规依据。要建立独立的乡镇审计所(或办公室),受县市审计机关和乡镇政府领导,审计业务以审计机关为主。要确定职责范围,授予必要权限。
“三年之内完成政府机构的改革”,乡镇政府作为基层组织,也应在机构改革中得到健全发展。建立乡镇政府审计,是政府机构改革的重要内容之一。
一、 政府机构改革之机,建立乡镇政府审计更具必要性、迫切性
(一)建立乡镇政府审计的必要性
1. 是适应社会主义市场经济的客观要求。社会主义市场经济要求政府必须转变职能,加强监督和服务。乡镇政府不具备税收和信用调节的功能,必须通过审计监督,规范乡镇经济行为,最大限度地促进乡镇经济的健康有序发展。同时对财政监督和政府服务之经济行为实施再监督手段,将原实施直接管理的部门合并,为乡镇政府审计机构,达到了精简的目的。这是建立乡镇政府审计的必要性之一。
2. 从乡镇经济规模来说,建立乡镇政府审计具备必要性。经济发达地区的乡镇经济总量具有举足轻重的地位,以某市为例,1998年全部乡镇国内生产总值108亿元,占全市的83.7%;全市乡镇工业销售收入总额382.34亿元,占全市工业企业的93.26%;如此规模的乡镇经济,形成了社会化大生产的经营体系,乡镇政府的资产增值保值、控股参股、经济利益的分配关系,国家、集体、个人三者经济关系等,日趋复杂,很有必要完善与其发展趋势相适应的审计监督制度。从乡镇财政资金来说,1998年全市各乡镇完成财政收入5.24亿元,占全市财政总收入的72.56%,比1986年增长5倍多;乡镇财政可用资金4.1亿元,比1986年增长近15倍;最多的一个乡镇可用资金达到6435万元,最少的也是500万元以上,预算内外支出最多的一个乡镇达4000万元,最少的也在750万元以上。可以这样说,相当部分的镇财政收入规模已相当或超过一些经济不发达的县(区),对这些财政资金的征收、管理、监督已十分必要。
3. 从乡镇财政体制改革来说,乡镇政府审计十分必要。近几年,县市政府对乡镇财政体制不断进行改革,一般县市对乡镇实行“划分收支种类,确定收支基数,超收分成,超支自负”的乡镇财政包干体制,对小城镇综合改革试点镇实行“核定收支基数,逐年递增包干,超收(留地方部份)全留”和“划分收入种类,以税种确定分成比例,收入超基数部分提高分成比例,不足赔补”的财政管理体制,并设立镇级金库,有一镇改财政所为财政局,这在财政体制上和乡镇机构上具有了县市级财政的功能,并且,乡镇政府对财政资金的调控权、自主权越来越大,乡镇财政的管理权限有了较大幅度的加大,因此,乡镇财政象县市财政那样,需要审计监督。
4. 开展乡镇政府审计是优化审计整体功能的需要。我国的审计体系由国家审计、社会审计和单位内部审计组成,三者在发展过程中,各自形成了相对固定的服务对象,但是县(市)级审计机关由于《审计法》所赋予国家审计职责的局限性和本身精力的不足,社会审计作为中介机构需要受委托进行审计,单位企业内部审计也仅限于本身,不可能应付日益发展的乡镇经济,所以乡镇经济成了审计监督的空白点,建立乡镇政府审计使审计监督可覆盖全部经济领域,从而发挥审计整体功能。开展乡镇政府审计还可以进一步完善人民代表大会制度,使乡镇一级人民代表大会也可通过听取乡镇政府审计的工作汇报,来监督乡镇财政管理。
(二)乡镇政府审计建立的迫切性
1. 乡镇财政收支严重不合规迫切需要审计监督。有的乡镇存在乱收费、乱罚款现象,通过收支挂帐、虚列收支、以收抵支等任意调节决算收支,大量应收财政资金未能及时收取,有的分散于乡镇各部门、办事处及下属事业单位,有的将财政收入转移搞“小金库”。乡镇无依据和超标准发放奖金补贴,名目杂、形式多、额度高、渠道乱;有的乡镇支出超预算、支出超进度,招待费、通讯费等费用开支失控。这些问题,由于缺乏监督,长期屡禁不止。
2. 乡镇财政管理混乱迫切需要审计监督。一是现金管理不规范,多数乡镇对现金管理不严,存在大额支付、白条支付、白条抵库、大额库存和现金短缺等现象。二是建设工程管理不规范,部分乡镇的竣工决算未经审核,擅自办理结算;白条支付工程款大,有的暂付直接列支出,造成国家税收大量流失;基建财务核算分散于各部门,导致资金管理失控。三是固定资产管理不规范,一些乡镇的固定资产帐外保管,不入帐或未设明细帐情况比较普遍。四是投资管理不规范,有的投资无协议,大部分乡镇投资无收益,有的投资本金也难以收回。五是会计核算不规范,有一镇两年的财政收支未全部记帐,部分凭证遗失;有的乡镇收入不入帐,有的乡镇下属部门记帐不及时,有的会计帐与出纳帐长期未核对。通过乡镇政府的审计监督使之不断规范。
3. 村级财务失控迫切需要审计监督。由于缺乏日常的审计监督,村干部挪用、私分和贪污村级收入时有发生;因该收不收、分配不公及财务管理不清,村民上访案件不断;对村级集体经济和村级财产、资金管理不善,资产大量流失,村级财源日趋枯竭。
(三)乡镇政府审计现状
一般乡镇政府审计初创于八十年代末九十年代初,随着我国经济体制由计划经济向市场经济转变,部分乡镇赋予工办或农办新的职能,配备有一定专业水平的财会人员,代表乡镇政府进行乡镇企业年终分配、镇村集体资金产清理和财务互查等。随着改革的深化,政企分开、两权分离,为加强经济监督的需要,乡镇政府审计有了较快发展。据有关资料和实地考察,全国相当一些省市的乡镇政府明确规定了审计的职责,建立了审计所、审计站、审计办等形式的审计机构。如宁波市90%的乡镇建立了各种形式的乡镇审计机构。审计工作已渗透至经济的各个方面并发挥了较大作用。
但乡镇政府审计仍存在许多问题。主要有:乡镇政府审计缺少法律法规依据和相应的政策制度,国家对乡镇政府审计没有统一的制度规定,一些县、市虽制定了适用于本地的办法、措施,因刚性不足,缺乏力度;体制不清,机构人员没有到位,乡镇审计人员兼职多,专职少,无法开展经常性审计,所以,审计工作不规范,质量不高,县、市审计机关指导和业务培训也有许多困难。乡镇没有统一部署,乡镇审计工作缺乏主动性,由于未落实人员编制和经费等,有的审计机构形同虚设,一般是政府交办,突击性开展工作,以处理遗留问题为主。审计执法力度也不够,由于权限不“硬”、兼职多,严格审计执法难度大,审计人员也缺乏主动性和责任性。根据乡镇政府审计现状,由于对乡镇政府审计缺乏足够的认识,在这次乡镇政府机构改革中,乡镇政府审计面临削弱、甚至被撤销的境地。
二、 建立适应社会主义市场经济需要的乡镇政府审计
综上所述,乡镇政府有必要并急需建立具有独立审计监督权的政府审计,使之成为乡镇地方行政区域的高层次监督,发挥审计的预防、监督和威慑作用,促进乡镇经济规范有序发展,乡镇经济纳入法制经济的轨道。那么,如何建立适应社会主义市场经济的乡镇政府审计?
(一) 乡镇政府审计要有法律法规依据。国家、审计署、省、计划单列市政府、人大根据“三有利”原则,对乡镇政府审计的建立、机构人员、职责、权限和法律责任等作出明确的规定,使之依法开展审计工作。
(二) 建立独立的乡镇审计所(或办公室),受县、市审计机关和乡镇政府领导,审计业务以审计机关为主。审计人员一般根据乡镇经济总量,定编3-5人,并要具有与从事工作相适应的专业能力,经费由乡镇财政保证,县市财政给予适当补助。
(三)确定职责范围,授予必要权限。审计职责为:审计乡镇本级预算执行情况和预算外资金;审计乡镇政府投资建设项目和集体经济组织的建设项目;审计乡镇党委管辖干部和乡镇企事业单位及村级负责人的经济责任;审计本级政府各部门的财政财务收支、村级财务、乡镇、村办集体经济组织的经济活动;受上级审计机关和有关单位委托或授权,审计上级部门乡镇派出机构、国有企事业单位;围绕有关乡镇财政资金及热点问题开展审计调查;乡镇领导交办项目。乡镇政府审计的权限参照审计法规定的国家审计权限。
“三年之内完成政府机构的改革”,乡镇政府作为基层组织,也应在机构改革中得到健全发展。建立乡镇政府审计,是政府机构改革的重要内容之一。
一、 政府机构改革之机,建立乡镇政府审计更具必要性、迫切性
(一)建立乡镇政府审计的必要性
1. 是适应社会主义市场经济的客观要求。社会主义市场经济要求政府必须转变职能,加强监督和服务。乡镇政府不具备税收和信用调节的功能,必须通过审计监督,规范乡镇经济行为,最大限度地促进乡镇经济的健康有序发展。同时对财政监督和政府服务之经济行为实施再监督手段,将原实施直接管理的部门合并,为乡镇政府审计机构,达到了精简的目的。这是建立乡镇政府审计的必要性之一。
2. 从乡镇经济规模来说,建立乡镇政府审计具备必要性。经济发达地区的乡镇经济总量具有举足轻重的地位,以某市为例,1998年全部乡镇国内生产总值108亿元,占全市的83.7%;全市乡镇工业销售收入总额382.34亿元,占全市工业企业的93.26%;如此规模的乡镇经济,形成了社会化大生产的经营体系,乡镇政府的资产增值保值、控股参股、经济利益的分配关系,国家、集体、个人三者经济关系等,日趋复杂,很有必要完善与其发展趋势相适应的审计监督制度。从乡镇财政资金来说,1998年全市各乡镇完成财政收入5.24亿元,占全市财政总收入的72.56%,比1986年增长5倍多;乡镇财政可用资金4.1亿元,比1986年增长近15倍;最多的一个乡镇可用资金达到6435万元,最少的也是500万元以上,预算内外支出最多的一个乡镇达4000万元,最少的也在750万元以上。可以这样说,相当部分的镇财政收入规模已相当或超过一些经济不发达的县(区),对这些财政资金的征收、管理、监督已十分必要。
3. 从乡镇财政体制改革来说,乡镇政府审计十分必要。近几年,县市政府对乡镇财政体制不断进行改革,一般县市对乡镇实行“划分收支种类,确定收支基数,超收分成,超支自负”的乡镇财政包干体制,对小城镇综合改革试点镇实行“核定收支基数,逐年递增包干,超收(留地方部份)全留”和“划分收入种类,以税种确定分成比例,收入超基数部分提高分成比例,不足赔补”的财政管理体制,并设立镇级金库,有一镇改财政所为财政局,这在财政体制上和乡镇机构上具有了县市级财政的功能,并且,乡镇政府对财政资金的调控权、自主权越来越大,乡镇财政的管理权限有了较大幅度的加大,因此,乡镇财政象县市财政那样,需要审计监督。
4. 开展乡镇政府审计是优化审计整体功能的需要。我国的审计体系由国家审计、社会审计和单位内部审计组成,三者在发展过程中,各自形成了相对固定的服务对象,但是县(市)级审计机关由于《审计法》所赋予国家审计职责的局限性和本身精力的不足,社会审计作为中介机构需要受委托进行审计,单位企业内部审计也仅限于本身,不可能应付日益发展的乡镇经济,所以乡镇经济成了审计监督的空白点,建立乡镇政府审计使审计监督可覆盖全部经济领域,从而发挥审计整体功能。开展乡镇政府审计还可以进一步完善人民代表大会制度,使乡镇一级人民代表大会也可通过听取乡镇政府审计的工作汇报,来监督乡镇财政管理。
(二)乡镇政府审计建立的迫切性
1. 乡镇财政收支严重不合规迫切需要审计监督。有的乡镇存在乱收费、乱罚款现象,通过收支挂帐、虚列收支、以收抵支等任意调节决算收支,大量应收财政资金未能及时收取,有的分散于乡镇各部门、办事处及下属事业单位,有的将财政收入转移搞“小金库”。乡镇无依据和超标准发放奖金补贴,名目杂、形式多、额度高、渠道乱;有的乡镇支出超预算、支出超进度,招待费、通讯费等费用开支失控。这些问题,由于缺乏监督,长期屡禁不止。
2. 乡镇财政管理混乱迫切需要审计监督。一是现金管理不规范,多数乡镇对现金管理不严,存在大额支付、白条支付、白条抵库、大额库存和现金短缺等现象。二是建设工程管理不规范,部分乡镇的竣工决算未经审核,擅自办理结算;白条支付工程款大,有的暂付直接列支出,造成国家税收大量流失;基建财务核算分散于各部门,导致资金管理失控。三是固定资产管理不规范,一些乡镇的固定资产帐外保管,不入帐或未设明细帐情况比较普遍。四是投资管理不规范,有的投资无协议,大部分乡镇投资无收益,有的投资本金也难以收回。五是会计核算不规范,有一镇两年的财政收支未全部记帐,部分凭证遗失;有的乡镇收入不入帐,有的乡镇下属部门记帐不及时,有的会计帐与出纳帐长期未核对。通过乡镇政府的审计监督使之不断规范。
3. 村级财务失控迫切需要审计监督。由于缺乏日常的审计监督,村干部挪用、私分和贪污村级收入时有发生;因该收不收、分配不公及财务管理不清,村民上访案件不断;对村级集体经济和村级财产、资金管理不善,资产大量流失,村级财源日趋枯竭。
(三)乡镇政府审计现状
一般乡镇政府审计初创于八十年代末九十年代初,随着我国经济体制由计划经济向市场经济转变,部分乡镇赋予工办或农办新的职能,配备有一定专业水平的财会人员,代表乡镇政府进行乡镇企业年终分配、镇村集体资金产清理和财务互查等。随着改革的深化,政企分开、两权分离,为加强经济监督的需要,乡镇政府审计有了较快发展。据有关资料和实地考察,全国相当一些省市的乡镇政府明确规定了审计的职责,建立了审计所、审计站、审计办等形式的审计机构。如宁波市90%的乡镇建立了各种形式的乡镇审计机构。审计工作已渗透至经济的各个方面并发挥了较大作用。
但乡镇政府审计仍存在许多问题。主要有:乡镇政府审计缺少法律法规依据和相应的政策制度,国家对乡镇政府审计没有统一的制度规定,一些县、市虽制定了适用于本地的办法、措施,因刚性不足,缺乏力度;体制不清,机构人员没有到位,乡镇审计人员兼职多,专职少,无法开展经常性审计,所以,审计工作不规范,质量不高,县、市审计机关指导和业务培训也有许多困难。乡镇没有统一部署,乡镇审计工作缺乏主动性,由于未落实人员编制和经费等,有的审计机构形同虚设,一般是政府交办,突击性开展工作,以处理遗留问题为主。审计执法力度也不够,由于权限不“硬”、兼职多,严格审计执法难度大,审计人员也缺乏主动性和责任性。根据乡镇政府审计现状,由于对乡镇政府审计缺乏足够的认识,在这次乡镇政府机构改革中,乡镇政府审计面临削弱、甚至被撤销的境地。
二、 建立适应社会主义市场经济需要的乡镇政府审计
综上所述,乡镇政府有必要并急需建立具有独立审计监督权的政府审计,使之成为乡镇地方行政区域的高层次监督,发挥审计的预防、监督和威慑作用,促进乡镇经济规范有序发展,乡镇经济纳入法制经济的轨道。那么,如何建立适应社会主义市场经济的乡镇政府审计?
(一) 乡镇政府审计要有法律法规依据。国家、审计署、省、计划单列市政府、人大根据“三有利”原则,对乡镇政府审计的建立、机构人员、职责、权限和法律责任等作出明确的规定,使之依法开展审计工作。
(二) 建立独立的乡镇审计所(或办公室),受县、市审计机关和乡镇政府领导,审计业务以审计机关为主。审计人员一般根据乡镇经济总量,定编3-5人,并要具有与从事工作相适应的专业能力,经费由乡镇财政保证,县市财政给予适当补助。
(三)确定职责范围,授予必要权限。审计职责为:审计乡镇本级预算执行情况和预算外资金;审计乡镇政府投资建设项目和集体经济组织的建设项目;审计乡镇党委管辖干部和乡镇企事业单位及村级负责人的经济责任;审计本级政府各部门的财政财务收支、村级财务、乡镇、村办集体经济组织的经济活动;受上级审计机关和有关单位委托或授权,审计上级部门乡镇派出机构、国有企事业单位;围绕有关乡镇财政资金及热点问题开展审计调查;乡镇领导交办项目。乡镇政府审计的权限参照审计法规定的国家审计权限。
