我国国家审计模式重构的探讨
来源： 胡笳
2003-11-10
普通
「摘要」我国的国家审计属于典型的行政模式，即各级审计机关隶属于各级政府，地方各级审计机关受双重领导。随着我国政治经济体制改革的深入，现有的审计模式在许多方面都阻碍了审计机关职能的行使和审计目标的实现，审计独立性得不到充分保证，因此，针对现行审计模式的缺陷，应改革我国现行的国家审计模式，逐步建立立法型审计模式。
「关键词」国家审计行政模式；独立性；立法模式重构
国家审计在我国国民经济监督体系中处于重要地位，不断完善我国国家审计体系，迎接新形势的挑战已成为当务之急。
世界各国的国家审计大致可分为立法模式、司法模式、行政模式和独立模式。立法审计模式是审计机关隶属于立法部门，也就是议会，是独立于政府部门之方的一种模式，以英美等国为代表；司法审计模式是国家审计拥有司法权，审计官员享有司法地位，从而强化了国家审计职能，这种模式产生于法国并以其为代表；行政审计模式是审计机关隶属于国家行政部门的一种模式；独立审计模式的主要标志是国家审计机关独立于立法、行政和司法之外，不受任何机构组织领导和干预的一种模式。
按照我国宪法的有关规定，我国的国家审计属于典型的行政审计模式，即各级审计机关隶属于各级政府的行政系统，地方各级审计机关受双重领导。
一、现行审计模式存在的问题
由于我国国家审计模式形成的时间短，随着我国政治、经济体制改革的不断深入和发展，审计环境已发生了变化，我国这种审计模式也日益暴露出自身存在的问题。
（一）审计机关难以独立于政府各职能部门
国家审计机关作为国家的管理机构，对各级政府及其职能部门的营运效率进行审计监督，根据现行的审计模式，审计机关隶属于各级政府，而各级政府既是审计机关的领导者，又是审计机关监督和控制的对象，这就在各级政府及其相应的审计机关之间形成了一个“怪圈”，即审计机关对各级政府进行审计，从理论上无法给以解释，审计人难以独立于被审计人；同时，由于审计机关只是政府的一个职能部门，与政府的其他职能部门在地位上是平等的，因而审计机关对同级其他部门进行审计也困难重重，特别是一些重要的部门，如财政部门。事实上，职能部门的行为很大一部分是政府领导意志的具体体现，这也给审计机关的工作造成了障碍，使以权压审、内部变通审计的现象时有发生。
（二）审计机关对国有企事业单位的审计受阻
审计机关作为全民财产所有者的一个监督和控制机构，需要对国有企事业单位进行审计。我国由人大代表全体人民对全民财产，即国有财产拥有所有权，人大则将这些财产委托给政府进行经营管理，各级政府再将其委托给国有企事业单位进行经营管理。这样，审计机关隶属于各级政府，就不能从完全意义上代表人民对其进行监督和控制，事实上变成了大内审。由于各级政府与其相应的国有企事业单位有着千丝万缕的联系，常常使得国家审计机关对国有企事业单位进行审计时遇到阻力，所谓“审计难，处理更难”已成为一个无法回避的事实。
（三）地方保护主义的干扰
地方审计机关受双重领导，而地方保护主义的存在使审计机关的审计工作难以独立、客观、公正地进行，从而引发了许多的问题。（1）影响了审计的公正性。地方审计机关在实施审计时，会在一定程度上受到地方政府的干扰，在查出重大事项后，需经地方政府首先认可，方可提交省人大。地方政府出于保护地方利益的需要，很可能会对其加以影响。这样，审计机关就无法客观、公正地进行审计。（2）审计执法难以到位，损害了审计机关的权威性。审计机关在进行审计时，虽然查出了问题，但受地方政府行政干扰的影响，对问题的处理就会避重就轻，使审计司法处理难以到位。（3）国家宏观调控政策的执行不到位，甚至有时会出现失灵。由于地方利益的客观存在，在国家宏观调控政策与本区域的地方利益出现不一致，甚至矛盾时，地方政府出于保护地方利益的动机，会凭借其权力对国家的宏观调控政策进行变通性的执行或干脆不予执行，而审计机关由于受当地政府的领导，也难以对此加以审计，揭露上报，从而造成国家宏观调控的失灵。
（四）审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证
无论是按照世界各国的通行做法，还是从我国审计工作的发展趋势来看，今后审计工作的重点是监督国家财政收支。很显然，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，使审计工作不可避免地会受到制约，客观上影响了审计机关对财政部门的监督力度。尽管我国《审计法》及其《实施条例》对审计机关履行职责所必需的经费作了明确的规定，要求列入财政预算，由本级政府予以保证，但从实际情况来看，由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力紧张，使许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出，影响了审计工作的正常开展。上述问题的存在，严重影响了国家审计职能作用的发挥，影响了国家审计目标的实现。为此，迫切需要重塑一种新的国家审计模式来适应时代发展的需要。
二、重塑我国国家审计模式
在立法型审计模式下，国家审计具有很强的独立性和权威性。因此，我国的国家审计应当走立法审计模式之路，
（一）审计经费单独列入国家预算
在立法型审计体制下，审计机关接受各级人民代表大会的委托，依法独立对政府进行财政监督。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，难以保证审计机关对财政部门监督作用的发挥。
为了更好地保证审计机关依法独立地履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，确实解决好审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上的通行做法，应先由审计机关根据职责、任务在定额定员的基础上编制经费预算草案，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。
（二）实行省以下审计机关垂直领导体制
在新形势下，为了对国家财政进行有效监督，在立法型审计体制下，应对省以下审计机关进行垂直领导，即对市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级年度预算，系统管理层统下拨：省级审计机关接受审计署（即最高审计院）的业务领导。现实的情况是，审计署下达的统一组织项目和其他需要地方审计机关完成的项目较多，地方审计机关自己安排的项目较少，而在分税制财政体制下，中央与地方划分财权，则在有限的审计资源下，地方审计机关对本级财政收支活动的监督力度不够。实行省以下审计机关的垂直领导体制后，审计署与地方审计机关可以分别负责对中央与地方财政资金的监督，而省级审计机关又同时接受审计署的业务领导。这样，既有利于对中央、地方两级财政资金的监督，又有利于审计系统加强业务建设，在全国形成一个统一有机的审计整体。
（三）制定审计组织法
应将审计机关的设置，内容机构的设立，人员任免和岗位任职资格条件法律化，为此，应制定审计组织法。
审计模式的重构不是一朝一夕之事，不仅需要对《审计法》、甚至《宪法》的某些条款进行修订，而且也牵涉到国家审计机关机构改革和隶属关系的调整问题，还涉及到社会政治、经济、法律、文化、道德、意识以及审计主体等诸多因素。立法型审计体制本身与审计环境的相容、适应和磨合无疑需要一个较长的时间，这些因素都是在设定立法型审计模式时应该考虑到的。
「关键词」国家审计行政模式；独立性；立法模式重构
国家审计在我国国民经济监督体系中处于重要地位，不断完善我国国家审计体系，迎接新形势的挑战已成为当务之急。
世界各国的国家审计大致可分为立法模式、司法模式、行政模式和独立模式。立法审计模式是审计机关隶属于立法部门，也就是议会，是独立于政府部门之方的一种模式，以英美等国为代表；司法审计模式是国家审计拥有司法权，审计官员享有司法地位，从而强化了国家审计职能，这种模式产生于法国并以其为代表；行政审计模式是审计机关隶属于国家行政部门的一种模式；独立审计模式的主要标志是国家审计机关独立于立法、行政和司法之外，不受任何机构组织领导和干预的一种模式。
按照我国宪法的有关规定，我国的国家审计属于典型的行政审计模式，即各级审计机关隶属于各级政府的行政系统，地方各级审计机关受双重领导。
一、现行审计模式存在的问题
由于我国国家审计模式形成的时间短，随着我国政治、经济体制改革的不断深入和发展，审计环境已发生了变化，我国这种审计模式也日益暴露出自身存在的问题。
（一）审计机关难以独立于政府各职能部门
国家审计机关作为国家的管理机构，对各级政府及其职能部门的营运效率进行审计监督，根据现行的审计模式，审计机关隶属于各级政府，而各级政府既是审计机关的领导者，又是审计机关监督和控制的对象，这就在各级政府及其相应的审计机关之间形成了一个“怪圈”，即审计机关对各级政府进行审计，从理论上无法给以解释，审计人难以独立于被审计人；同时，由于审计机关只是政府的一个职能部门，与政府的其他职能部门在地位上是平等的，因而审计机关对同级其他部门进行审计也困难重重，特别是一些重要的部门，如财政部门。事实上，职能部门的行为很大一部分是政府领导意志的具体体现，这也给审计机关的工作造成了障碍，使以权压审、内部变通审计的现象时有发生。
（二）审计机关对国有企事业单位的审计受阻
审计机关作为全民财产所有者的一个监督和控制机构，需要对国有企事业单位进行审计。我国由人大代表全体人民对全民财产，即国有财产拥有所有权，人大则将这些财产委托给政府进行经营管理，各级政府再将其委托给国有企事业单位进行经营管理。这样，审计机关隶属于各级政府，就不能从完全意义上代表人民对其进行监督和控制，事实上变成了大内审。由于各级政府与其相应的国有企事业单位有着千丝万缕的联系，常常使得国家审计机关对国有企事业单位进行审计时遇到阻力，所谓“审计难，处理更难”已成为一个无法回避的事实。
（三）地方保护主义的干扰
地方审计机关受双重领导，而地方保护主义的存在使审计机关的审计工作难以独立、客观、公正地进行，从而引发了许多的问题。（1）影响了审计的公正性。地方审计机关在实施审计时，会在一定程度上受到地方政府的干扰，在查出重大事项后，需经地方政府首先认可，方可提交省人大。地方政府出于保护地方利益的需要，很可能会对其加以影响。这样，审计机关就无法客观、公正地进行审计。（2）审计执法难以到位，损害了审计机关的权威性。审计机关在进行审计时，虽然查出了问题，但受地方政府行政干扰的影响，对问题的处理就会避重就轻，使审计司法处理难以到位。（3）国家宏观调控政策的执行不到位，甚至有时会出现失灵。由于地方利益的客观存在，在国家宏观调控政策与本区域的地方利益出现不一致，甚至矛盾时，地方政府出于保护地方利益的动机，会凭借其权力对国家的宏观调控政策进行变通性的执行或干脆不予执行，而审计机关由于受当地政府的领导，也难以对此加以审计，揭露上报，从而造成国家宏观调控的失灵。
（四）审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证
无论是按照世界各国的通行做法，还是从我国审计工作的发展趋势来看，今后审计工作的重点是监督国家财政收支。很显然，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，使审计工作不可避免地会受到制约，客观上影响了审计机关对财政部门的监督力度。尽管我国《审计法》及其《实施条例》对审计机关履行职责所必需的经费作了明确的规定，要求列入财政预算，由本级政府予以保证，但从实际情况来看，由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力紧张，使许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出，影响了审计工作的正常开展。上述问题的存在，严重影响了国家审计职能作用的发挥，影响了国家审计目标的实现。为此，迫切需要重塑一种新的国家审计模式来适应时代发展的需要。
二、重塑我国国家审计模式
在立法型审计模式下，国家审计具有很强的独立性和权威性。因此，我国的国家审计应当走立法审计模式之路，
（一）审计经费单独列入国家预算
在立法型审计体制下，审计机关接受各级人民代表大会的委托，依法独立对政府进行财政监督。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，难以保证审计机关对财政部门监督作用的发挥。
为了更好地保证审计机关依法独立地履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，确实解决好审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上的通行做法，应先由审计机关根据职责、任务在定额定员的基础上编制经费预算草案，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。
（二）实行省以下审计机关垂直领导体制
在新形势下，为了对国家财政进行有效监督，在立法型审计体制下，应对省以下审计机关进行垂直领导，即对市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级年度预算，系统管理层统下拨：省级审计机关接受审计署（即最高审计院）的业务领导。现实的情况是，审计署下达的统一组织项目和其他需要地方审计机关完成的项目较多，地方审计机关自己安排的项目较少，而在分税制财政体制下，中央与地方划分财权，则在有限的审计资源下，地方审计机关对本级财政收支活动的监督力度不够。实行省以下审计机关的垂直领导体制后，审计署与地方审计机关可以分别负责对中央与地方财政资金的监督，而省级审计机关又同时接受审计署的业务领导。这样，既有利于对中央、地方两级财政资金的监督，又有利于审计系统加强业务建设，在全国形成一个统一有机的审计整体。
（三）制定审计组织法
应将审计机关的设置，内容机构的设立，人员任免和岗位任职资格条件法律化，为此，应制定审计组织法。
审计模式的重构不是一朝一夕之事，不仅需要对《审计法》、甚至《宪法》的某些条款进行修订，而且也牵涉到国家审计机关机构改革和隶属关系的调整问题，还涉及到社会政治、经济、法律、文化、道德、意识以及审计主体等诸多因素。立法型审计体制本身与审计环境的相容、适应和磨合无疑需要一个较长的时间，这些因素都是在设定立法型审计模式时应该考虑到的。
