澳大利亚绩效审计的成功经验

　　澳大利亚联邦审计署为推进绩效审计，进行了长期不懈的努力。目前澳大利亚绩效审计的目的主要有两个，其一是为议会服务，检查并评估政府对公共资源的使用效率与管理质量；其二是在此基础上，协助政府公共管理机构提升并改进公共管理水平。澳大利亚绩效审计一般不涉及政策本身的评价，而主要是检查并报告政策的执行情况，特别是其目标实现的经济性、效率性以及效果性。回顾历史，澳大利亚绩效审计的成功经验主要有以下三条。

　　一、借助议会的力量，成功寻求立法支持

　　澳大利亚的政体是议会制，议会制的主要特征就是行政必须对立法（议会）负责，而议会对政府行政机构行为及其业绩的考核需要一系列制度上的安排。绩效审计的思想则恰好能符合这一需求，并特别显示其可以更好地向议会报告政府公共管理受托责任的潜力。

　　1974年，由H.C.Coombs担任主席的澳大利亚政府管理皇家专门调查委员会（RCAGA）成立，该委员会第一次对联邦官僚机构进行了广泛的检查，并指出由于内阁成员政治背景的差异已使得政府各部门的官僚机构不再是中立机构，而且很多部长以及官僚机构所负责的管理领域都没有很好地向议会尽职。希望能通过绩效审计这一制度安排来检查公共管理部门负责人的业绩与表现。

　　强化政府公共管理的受托责任。根据澳大利亚国情，Coombs明确表示，绩效审计不应涉及政策本身的合理性问题，他将“效率审计”与“效果审计”分开，前者由审计机关实施，而后者由于涉及政治问题，由内阁和总理幕僚来完成。

　　尽管财政部等强烈反对授予审计机关绩效审查的权利，并声称一些政策问题很难与管理事务相区分，而且对部长进行双重的“猜疑”也是不妥的。但是澳大利亚总理以及大部分内阁高官都认为有必要对公共管理过程与行为进行“规范”的审查与监督。Coombs的委员会最终向议会建议审计机关获得实施经济与绩效审计的法律授权，审计机关被授权检查政府政策的执行情况，而不涉及这些政策本身的合理性评价。绩效审计主要面向三个方面：其一是面向议会、政府当局、部长们的受托责任；其二是面向纳税人，确保纳税人的资金得到合理使用；其三是面向被审单位，为其提供更有效管理及使用资源的建议并协助政策的履行。

　　1979年，有关绩效审计的授权最终写入修订后的《审计法》。修订后的《审计法》赋予审计长对政府公共管理机构实施绩效审计的权力，但对国有公司的绩效审计必须得到澳大利亚总理的同意或请求。同时还特别要求审计机关必须向议会提供绩效审计报告并征求被审单位的意见。这一次《审计法》修订的另一项重大成果是，在议会中设立公共会计联合委员会（JCPA）以及公共开支议员代表执委会（HRSCE）来审阅联邦审计机关提交的绩效审计报告。

　　有了开展绩效审计的立法授权，联邦审计署很快成立了一个有多学科、多技能的工作经历与专业背景人员组成的绩效审计小组，其中超过一半的人员是联邦审计署新引进的。早期的绩效审计方法主要是“协商与讨论”，而在联邦审计署内部，则将绩效审计理解为“有助于改善政府公共管理”的有效手段之一。国会则将绩效审计报告分开归档、封面单列，以区别于财务审计报告。

　　但是，关于绩效审计的努力刚刚开始便很快引起了被审单位、政府部门甚至议会内部的非议。但总的来说，澳大利亚绩效审计的起步还是令人兴奋并充满希望的。

　　联邦审计署希望能主动为议会提供更优质的、有关政府公共管理“绩效”的信息。对公共管理服务部的首次绩效审计也显露新职能可能存在的潜在压力。议会也对绩效审计寄予了厚望，希望绩效审计报告能针对公共行政管理进行深入广泛的评价。

　　二、艰难摸索，从“短、频、快”的项目开始

　　在经历了短暂的早期“兴奋”之后，理智很快得以恢复。1979-1990年是澳大利亚绩效审计艰难摸索的时期，为了应对来自各方面的偏见甚至是敌意，澳大利亚审计署不得不进行积极的调整，历任审计长前赴后继，艰难摸索，不断进取，最终他们凭借自身的绩效审计业绩赢得了社会的理解，在确立绩效审计地位的征程中打下了坚实的基础。

　　（一）从“短、频、快”的项目做起

　　关于公共资金的管理出现或存在绩效方面的问题是难免的，但许多政府机构总是不习惯反省自己，而是对审计人员的到来抱有偏见或敌意。虽然当时的联邦审计长Craik坚持认为关于“审计法的修订和绩效审计小组工作”的评估需要较长的时间，但批评还是很快就来了，而且接连不断，这些批评与怀疑主要涉及：绩效审计建议的恰当性、对相关专业人员的合理任用、审计过程本身的价值——特别是报告的及时性等。

　　如始于1980年的对澳大利亚邮盟柜台服务的管理审计在总共花费了349600澳元，耗时长达四年时间之后，不得不最终放弃。这次失败很大程度上是因为联邦审计署不能准确界定审计范围、合理实施项目管理并选取恰当的审计技术，审计小组人员的缺乏经验也是一个重要原因。此次绩效审计的中断以及随之而来公共会计联合委员会的责询对于绩效审计新形象的改善和联邦审计署这一新使命地位的巩固非常不利。但审计人员没有气馁。

　　Craik的继任是Keith Brigden，虽然他对绩效审计的理解与其前任明显不同，但同样尽心致力于绩效审计的推动。为了及时捕获绩效审计失败的根源并排解各种可能的干扰，Brigden遣散了其前任成立的绩效审计小组，并把这些人员重新归入原先部门。相比之下，Brigden更加关注绩效审计方法的采用，他主持制定了绩效审计程序并规划了绩效审计框架。首先是可行性研究，其次是绩效审计的重点、范围、时间、人员、审查过程和资源，最后通知被审计单位。最初审计成果是一个“争议稿”和“初步审计报告”，最后是正式的管理说明书。被审计单位的反馈意见作为最终审计报告的参考。正式审计报告还应征求被审单位管理层的意见。Brigden特别关注那些界限清晰、目标明确的小规模绩效审计，旨在通过小型的绩效审计来证实绩效审计作用，锻炼绩效审计队伍，积累绩效审计经验，获得有价值的绩效审计发现，逐步树立并增强绩效审计的信心，赢得社会及被审单位对绩效审计的理解与支持。

　　Brigden利用自己曾是第二任税务总署行政长官，对于税务总署的内部工作了如指掌的优势，并出于个人兴趣与思考开始了一系列对税务总署的审计。从1984年6月至12月连续开展了5次“短、频、快”的绩效审计。许多联邦审计人员都认为，：Brigden的工作使得一些以老大自居的政府部门（如财政部）不再能逃避绩效审计的审查，因而，堪称绩效审计地位得以确立的重要里程碑。也有人认为这是打破中央集权关系的一个开始。公共会计联合委员会注意到这些报告能改进管理、增加政府资源并使之得以有效使用。

　　（二）不断积累新经验

　　1985年John Monaghan接替：Brigden，他继续推动联邦审计署的绩效审计工作，并在许多领域取得突破。公共会计联合委员会谈到这一时期时说“毫无疑问，议会急切地等待着绩效审计报告的形成”，并在建议改进公共管理、节约审计成本、增加政府支出与克服管理不善方面时，特别提到了绩效审计。这一时期随着澳大利亚联邦审计署绩效审计经验与方法的不断积累，开始参与国际交流并初步得到认可，并为来自亚洲和中东国家的审计人员提供了相关的培训。

　　总的来说，这一时期澳大利亚绩效审计取得了相当的进展，公共会计联合委员会记录的52次绩效审计（1988年前完成）中受到议会批评的已经不多见。

　　到约翰。泰勒（John Traylor）担任审计长时，绩效审计已取得了巨大发展。成绩主要有：逐步明确并缩小了审计范围；审计报告一般在12个月内完成；联邦审计署开始整理各种绩效审计方法并归档；改进审计成本核算，以总成本核算法取代老的核算方法（即只考虑实施审计的直接成本），总成本核算法包括了含直接成本在内的所有成本。1988年以后，新的绩效审计都要事前编制成本预算，事后报告绩效审计的成本差异。不足之处主要有：虽然报告了审计成本，但审计收益并未量化。

　　尽管绩效审计已经引起了很大关注，但政府机构对这一职能的理解仍不够到位。由于联邦审计署只想将绩效审计作为一项辅助职能，而不是业务的核心，因此必然进一步引发关于绩效审计职能与定位的争论。

　　三、争取国会与被审单位的支持，用事实说话，最终确立绩效审计地位

　　1990年以来是澳大利亚绩效审计逐渐为公众接受的关键时期，也正是在这一时期澳大利亚绩效审计的地位与影响得以最终确立。从20世纪80年代中期到90年代初，联邦审计署和被审计单位之间的关系并不太密切，联邦审计署也始终处于被质疑的阴霾中。但是，到90年代末，许多问题都逐步得到了解决，特别是澳大利亚联邦审计署在绩效审计方面取得了公认的成绩。

　　（一）公共会计联合委员会发挥了积极重要的作用。

　　1989年公共会计联合委员会开展了一次关于政府、议会对联邦审计署意见的广泛调查，调查结果充分肯定了绩效审计对议会的重要性以及赋予联邦审计署绩效审计功能的必要性，议会也认为绩效审计很有价值，但对绩效审计经常受制于财政资金供给的现象提出了质疑。针对这种不合理状况，公共会计联合委员会建议应当加大开展绩效审计的资金投入，使之与常规审计处于同等重要的地位。报告认为绩效审计是一个“正在但仍需要相当长时间慢慢成长的部门”，建议单独编制绩效审计预算。此外，公共会计联合委员会赞扬了聘用多种专业人员参与绩效审计的做法。公共会计联合委员会的调查还认为应缩短绩效审计周期（约6个月为宜），绩效审计主要结果应一年两度向议会报告。但本次调查得出的最重要建议则是应重新修订《审计法》。

　　1990年10月，联邦审计署第三次成为被调查对象，独立审计人员开展了对审计长办公室和三大审计职责（财务审计、绩效审计和公司服务）的绩效审计。关于绩效审计，结论建议应选用规范的方法，编制更加详细的审计计划，更多任用具有多种技能、多种专业及学科背景的人员组成审计小组以提高绩效审计的效率。对此，联邦审计署同意将这些建议作为不断改进绩效审计的依据。

　　尽管存在来自各方面的阻力，但公共会计联合委员会的建议仍成功迫使政府向联邦审计署加大投入。政府同意每年向联邦审计署追加拨款200万澳元。1988—1989财政年度联邦审计署预算总额中17%用于绩效审计，而1989—1990年这一比例仅为14%.随着政府拨款的增加以及联邦审计署自身效率的提高，联邦审计署拥有更多资源投入绩效审计。在1990—1991年，联邦审计署将总预算的44%用于绩效审计项目，这一数字在90年代中一度降为27%，但在20世纪的最后几年，这一比例又上升为37%.到2001年，绩效审计支出已占联邦审计署总预算的50%

　　（二）积极争取被审单位的理解与支持。对联邦审计署来说，与被审计单位的关系始终是一个棘手的问题。

　　与财务审计不同，绩效审计中被审计单位的配合对审计发现与结果的质量至关重要，争取被审单位对联邦审计署工作的理解和信任是决定绩效审计能否取得成功的关键。20世纪80年代，联邦审计署与被审计单位的合作记录一直不太理想。为解决这个问题，90年代初，联邦审计署主要采取了三大措施，其一，改进并严格执行审计计划。为了进一步改进对被审计单位和社会公众的服务，联邦审计署开展了一些有针对性的专题审计，而这些审计专题通常是社会及各方普遍关注的，而不是像早期那样，轮流安排审计人员审计国家公共部门，以追求审计项目在选题与选择被审单位方面的简单“平衡”。其二，慎重选择审计人员，将不同专业、学科背景、不同工作经历的人员结合在一起开展绩效审计，有利于增强绩效审计的信心，并赢得社会对审计小组的认可。此外，还可以聘任专业咨询人士参加绩效审计小组，为绩效审计提供专业建议和帮助。或者，根据绩效审计进程情况，也邀请被审计单位的一些成员提供协助。其三，择优审计案例与实务并认真总结，对有价值的审计方法与经验认真总结并归档，作为日后绩效审计指导。虽然这些措施起初成效不太理想，但日积月累，效果最终还是显露了出来。

　　随着绩效审计的深入开展，审计署与被审计方之间的合作不断得到加强。为转变理念改善服务，联邦审计署从1995—1996年度开始，对所有列入绩效审计计划的被审单位都要进行民意测验，并委托独立的分析人员来完成。这些民意测验还附带发现了这样一个明显的变化趋势：那就是被审单位广泛认为联邦审计署已从“我抓到了”的心态转向为被审单位提供“增值”服务，而且联邦审计署的客户正从一个发展成两个，即议会与现在的被审计单位。

　　目前，尽管是否进行审计的最终决定权仍在于联邦审计长，但许多被审单位已开始主动请求联邦审计署对其进行绩效审计，并在审计过程中积极予以配合。还有的绩效审计是应议员们的要求而进行的。例如，1997年12月提交的“部长旅游权利”绩效审计报告是应总理的要求而进行的；1998—1999年度联邦审计署共收到29份绩效审计的正式申请，1999——2000年度的绩效审计正式申请有15份。经过20多年的实践，目前绩效审计的法律授权以及联邦审计署掌握的绩效审计技能已逐渐被议会、政府和其他被审计单位所认可。

　　（三）量化绩效审计的收益。长期以来，联邦审计署尽力想要表达的用意是：绩效审计的主要目标不是节约审计成本，而是鼓励和支持政府公共管理部门改进管理，即更好地计划，更经济、更有效地使用稀缺资源，最终实现价值增值。关于绩效审计的长期争议还包括绩效的计量，这也是一个不断演进的概念。早期，议会与被审单位主要关注绩效审计可能带来的收益，而联邦审计署却不愿意评估收益。1981年公共开支议会代表执委会就曾特别提出了审计机关应努力量化审计建议收益的要求，并且怀疑联邦审计署可能夸大了尝试这一努力的困难。尽管如此，关于如何计量绩效审计收益方面还是取得了一些进展。到20世纪80年代中期，联邦审计署开始报告绩效审计的成本；在1989—1990财政年度，又迈进了一大步，除了计量审计成本外，也开始报告审计的（潜在）收益。联邦审计署曾尝试过的绩效审计收益计算方法主要有三方面，其一是重要审计建议的数量，其二是绩效审计带来的成本节约，其三是被审单位对审计建议的采纳情况（通常用被接受数占总建议数的百分比来表示），这后来又被进一步完善为“绩效审计项目的投入产出比”，即“项目的审计成本与绩效审计的收益的比率”。

　　一般认为判断绩效审计是否有助于政府公共管理的改善并提供价值增值服务，关键是看审计建议的质量及其被采纳情况。一个成功的绩效审计，其大部分审计建议都应被被审计单位所采纳，并逐项得到落实。由此，人们注意到从20世纪90年代中期以来约90%的绩效审计建议都得到了采纳。但仍有一些审计建议没有被接受，例如，1999年12月对皇家海军潜水艇项目总计50亿美元的审计报告中，国防部对报告中约一半的建议再次提出质疑。在1993年12月，在对财政部有关澳大利亚政府贷记卡的审计公布后，审计机关与被审计单位的关系恶化到了最糟糕的程度。

　　目前，关于绩效审计，虽然仍存在审计方法、与被审单位关系、有关资源投入甚至是绩效审计本身评价等方面的争议，但政府部长们以及被审单位对绩效审计报告意见与建议的反馈普遍是非常积极的。例如，近10年来，对国防部的一系列绩效审计报告已经使部长认识到国防部管理方面的不足，并着手改进。可以说，近30年来，随着澳大利亚绩效审计的不断深入，已经成功促使公众认识到联邦审计署作为独立建议与评论角色的存在具有不可或缺的重要意义。

　　总之，20世纪90年代是澳大利亚绩效审计发展成绩最显著时期，而这当中首推联邦审计署内部机构设置的调整。绩效审计的职能重新由独立机构来完成，1992—1993年联邦审计署分别组建了独立的“绩效审计部”和“财务审计部”，分别负责“绩效审计”与“财务审计”。此时，绩效审计已经可以与财务审计平起平坐了。这也在很大程度上意味着，更多的资源，尤其是管理力量，必须向绩效审计倾斜。这一内部机构的设置模式一直延续至今，目前澳大利亚联邦审计署内设四个业务局，两个从事财务审计，两个从事绩效审计。

　　为了提高面向议会的服务质量，从1989年中期开始，审计署开始向议会提供一系列新的独立报告，并对那些重要绩效审计项目的审计发现与审计建议详细予以说明。1992—1993年，为进一步改善服务并使之适应议会的需求，联邦审计署专门针对议员及其相关人员进行了一次问卷调查，并在此基础上进行了调整。目前澳大利亚审计机关提供的每份绩效审计报告都附有一份简明手册，概述该项绩效审计的主要特征与审计发现。1997年，澳大利亚联邦审计署再次进行民意调查时，情况发生了根本的变化，虽然认为联邦审计署与议会的沟通机制需要进一步改进，但联邦审计署被认为是议会信息的可靠来源之一，其中约有50%的被调查者相信这些绩效审计报告对政府公共管理的积极变化发挥了重要作用。

　　到20世纪末，关于绩效审计早期遇到的问题与困难逐步得到了解决，绩效审计最终被证明有助于改进澳大利亚政府的公共管理。事实证明，澳大利亚联邦审计署接受绩效审计的委托是成功的。联邦审计署顺应了时代发展的要求，在保持前后工作相关性的基础上，适应了澳大利亚政治、经济及社会形势发展变化的需要，及时更新了“产品与服务”，提升了服务的价值。

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