政府采购绩效审计初探
来源：
2002-08-02
普通
政府采购是自“分税制”改革以来我国财政管理体制改革的又一次最重要的尝试。自1996年进行政府采购试点工作以来，全国已有一半以上省市在不同程度上进行了试点，其试点范围从比较容易操作的小汽车、办公设备扩展到小汽车维修、保险、医疗设备、会议服务、管理信息系统构建、工程公开招投标等领域。本文主要试从审计监督的角度来看如何对我国政府采购进行绩效审计。
一、政府采购绩效审计的必要性
政府采购，是指各级政府及其附属单位为了日常政务活动的开展或者为公众提供公共服务的需要，按照法定的方式和程序，购买商品和服务的一种行为。实行政府采购制度，是财政支出管理的一种制度创新。这一创新，既可以通过购买批量大而得到价格优惠起到节约财政支出的作用，又可以通过改变政府购买的数量和品种，从而影响社会的总供给与总需求以达到实现政府的各项社会经济目标的作用。同时由于政府采购依法定程序进行，参与者众，透明度较高，改变了过去分散采购下的"暗箱操作"，还可实现政府的廉政目标。尽管政府采购具有上述作用，但是政府采购要实现这些目的，除了要一套行之有效的管理机制外，还需要完善的监督机制。《宪法》和《审计法》赋予了审计机关独立的经济监督权，审计机关有权对政府财政财务收支进行审计监督。政府采购是政府财政支出的重要组成部分，理应接受审计部门的监督。而且由于审计机关的独立性，审计监督具有公正性，审计监督的结果更容易被公众 (特别是纳税人)所接受。
不过目前我国政府审计着重于审查政府各部门的财政财务收支帐目是否如实地反映了该部门的货币性活动和各项业务活动，以及其在工作中是否依法行事和前后一致。这种传统的财务审计是不能满足当前需要的。因为事实上随着政府采购支出的迅速增加以及采购范围的日渐扩大和工作的日趋复杂，公众(特别是纳税人)想要知道的不单是政府采购开支是否合理、合法，而且还想知道采购资金是否经济有效地使用，采购行为是否有效果。这就需要用绩效审计的方法来监督各政府采购部门履行其经济责任。绩效审计与传统的财务审计不同之处大致如下表所示。
绩效审计 财务审计
目的 促进改进管理，节约资金，提高效率，增大效果 确认财务报表的公允、合理、合法
原则 面向未来，建设性 总结过去，防护性
着眼点 经济性，效律性和效果性 财务状况和经营成果
程序 制订计划，初步调查、管理控制评价、详细检查、终结五阶段，着重检查和评价管理控制系统 制订计划、实施、终结三阶段，着重评审会计控制系统
方法 除传统审计方法外，还利用系统分析和科学管理等方面的方法 传统的审计方法
审计报告 建议书性质 证明书性质
对政府采购开展绩效审计，就政府采购行为提供独立的评价，有利于促进被审计的采购单位适应市场经济发展的需要，促使他们为达成各自的采购目标，围绕提高效率和效果而不断地改进工作，加强内部控制，实现最佳的资源管理，做到经济有效地使用资源。对政府采购开展绩效审计，为决策者、立法者和公众提供有关政府采购的信息，这些审计信息不仅限于财政财务方面，而且包括采购效果方面。这样有利于建设一个廉政的、取信于人民的政府:有利于促进国家财政收支计划及目标的实现;有利于维护正常的经济秩序和避免经济、政治风险。
二、政府采购绩效审计的目标
政府采购是一种统一采购与分散采购相结合的采购制度。
因此政府米灼绩效审计应以来购项目为审计单位，而不能以各用户或政府采购申心为审计单位。政府采购绩效审计的目标就是评价被审项目的经济性、效率性和效果性。
对政府采购的经济性和效率性审计比较容易，它主要是要找出被审项目在经营中需要改进之处，即评价采购活动中资源是否得到既经济又有效率的管理和使用。政府采购的经济性，是指政府部门以最低费用取得一定质量的商品和服务。例如，购买的设备过于昂贵，或质量过高等就是缺乏经济性。而效率性，是指从对一个项目的资源的投人中，力争取得最大的产出，或确保以最小的资源投人取得一定数量的产出。在进行政府采购的经济和效率审计时，审计人员应适当考虑该项目是否:遵循适当的采购惯例；遵循适当的程序，保证购买的物品具备需要的型号、质量和数量，并被各使用单位加以妥善地使用和维护；避免重复采购、盲目采购；采用效率高的工作程序。
效果审计是对政府采购真正的绩效进行衡量，即对采购项目是否能实现其目标进行评价。效果不同于结果，它是把采购项目的实际成就和预期要达到的成就进行比较，然后把比较的结果与绩效标准相联系起来。对政府采购效果的审计较难衡量。为了评估效果性，必须确定所预期的目标正在实现，效果性审计主要是评价被审项目的最高管理人员的决策是否达到了预期目标，即审查决策目标是否正在或已经圆满地实现。对政府采购项目效果审计时，审计人员应：评估管理系统是否完备，足以衡量采购项目的效果；确定该采购项目的效果是否令人满意地达到预期水平的项目结果；查明造成绩效不够理想的因素。
三、政府采购绩效审计的开展
由于我国目前尚无绩效审计准则或指南，因此我国的政府采购绩效审计只能在遵守《审计法》的同时，借鉴国外的一些相关准则开展。政府采购绩效审计应包括确定达到财政部门所要求的预期成果的程度；采购项目的有效性；政府采购中心是否遵循了与采购项目有关的法律和规章。其应用的审计范围应包括：(1)评价新的或正在进行的采购项目的目标是否充分、适当和相关；（2）确定采购项目达到财政部门所要求的预期结果的程度;(3)评价采购项目的成果；(4)识别那些造成采购效果不够理想的因素；(5)判断政府采购中心是否考虑了采购项目的替代执行方案，从而产生更为有效的结果或降低采购成本；(6)判断该采购项目是否与用户的其他采购项目相互补充、重复或抵触；(7)确定使采购项目运行的更好的采购方法；(8)评价遵循和采购项目有关的法律和规章；(9)评价衡量、报告和监督采购项目效果的管理控制制度的有效性；(10)确定政府采购中心是否报告有效的、可靠的采购项目效果措施。
由于政府采购绩效审计对审计人员来说还是一种新的审计工作，这里例举凡点政府采购审计中值得重视的方面：
(1)审计人员在开始审计之前应取得采购行为的书面报告，包括请购单、购买证明、申请批准报告、招标价、唯一货源购买证明等，并进行检查，确定在政府采购之前是否对其需要进行了适当的研究。其中应特别注意是否存在高价采购和重复采购的现象。
(2)然后将各种采购交易活动制定出流程图或写出文字材料。
(3)对于一般采购，应审计是否已应用基本的采购管理工具，是否有一个有组织的、综合的系统化方法进行采购。特别是当政府采购采用集中采购方法以取得批量价格的利益时，应检查:是否有集中采购的规定办法以避免重复和获得数量折扣的利益 确定进行集中采购中某些物品的“门槛价”，采购定单是否已分开以避免这种限度 采购定单是否分散以避免超出招标价，即减少购货量价值以允许非竞争的选择。
(4)审计采购方法时，应确定该方法是否适宜，有无竞争，合同契约的管理是否适当。
一、政府采购绩效审计的必要性
政府采购，是指各级政府及其附属单位为了日常政务活动的开展或者为公众提供公共服务的需要，按照法定的方式和程序，购买商品和服务的一种行为。实行政府采购制度，是财政支出管理的一种制度创新。这一创新，既可以通过购买批量大而得到价格优惠起到节约财政支出的作用，又可以通过改变政府购买的数量和品种，从而影响社会的总供给与总需求以达到实现政府的各项社会经济目标的作用。同时由于政府采购依法定程序进行，参与者众，透明度较高，改变了过去分散采购下的"暗箱操作"，还可实现政府的廉政目标。尽管政府采购具有上述作用，但是政府采购要实现这些目的，除了要一套行之有效的管理机制外，还需要完善的监督机制。《宪法》和《审计法》赋予了审计机关独立的经济监督权，审计机关有权对政府财政财务收支进行审计监督。政府采购是政府财政支出的重要组成部分，理应接受审计部门的监督。而且由于审计机关的独立性，审计监督具有公正性，审计监督的结果更容易被公众 (特别是纳税人)所接受。
不过目前我国政府审计着重于审查政府各部门的财政财务收支帐目是否如实地反映了该部门的货币性活动和各项业务活动，以及其在工作中是否依法行事和前后一致。这种传统的财务审计是不能满足当前需要的。因为事实上随着政府采购支出的迅速增加以及采购范围的日渐扩大和工作的日趋复杂，公众(特别是纳税人)想要知道的不单是政府采购开支是否合理、合法，而且还想知道采购资金是否经济有效地使用，采购行为是否有效果。这就需要用绩效审计的方法来监督各政府采购部门履行其经济责任。绩效审计与传统的财务审计不同之处大致如下表所示。
绩效审计 财务审计
目的 促进改进管理，节约资金，提高效率，增大效果 确认财务报表的公允、合理、合法
原则 面向未来，建设性 总结过去，防护性
着眼点 经济性，效律性和效果性 财务状况和经营成果
程序 制订计划，初步调查、管理控制评价、详细检查、终结五阶段，着重检查和评价管理控制系统 制订计划、实施、终结三阶段，着重评审会计控制系统
方法 除传统审计方法外，还利用系统分析和科学管理等方面的方法 传统的审计方法
审计报告 建议书性质 证明书性质
对政府采购开展绩效审计，就政府采购行为提供独立的评价，有利于促进被审计的采购单位适应市场经济发展的需要，促使他们为达成各自的采购目标，围绕提高效率和效果而不断地改进工作，加强内部控制，实现最佳的资源管理，做到经济有效地使用资源。对政府采购开展绩效审计，为决策者、立法者和公众提供有关政府采购的信息，这些审计信息不仅限于财政财务方面，而且包括采购效果方面。这样有利于建设一个廉政的、取信于人民的政府:有利于促进国家财政收支计划及目标的实现;有利于维护正常的经济秩序和避免经济、政治风险。
二、政府采购绩效审计的目标
政府采购是一种统一采购与分散采购相结合的采购制度。
因此政府米灼绩效审计应以来购项目为审计单位，而不能以各用户或政府采购申心为审计单位。政府采购绩效审计的目标就是评价被审项目的经济性、效率性和效果性。
对政府采购的经济性和效率性审计比较容易，它主要是要找出被审项目在经营中需要改进之处，即评价采购活动中资源是否得到既经济又有效率的管理和使用。政府采购的经济性，是指政府部门以最低费用取得一定质量的商品和服务。例如，购买的设备过于昂贵，或质量过高等就是缺乏经济性。而效率性，是指从对一个项目的资源的投人中，力争取得最大的产出，或确保以最小的资源投人取得一定数量的产出。在进行政府采购的经济和效率审计时，审计人员应适当考虑该项目是否:遵循适当的采购惯例；遵循适当的程序，保证购买的物品具备需要的型号、质量和数量，并被各使用单位加以妥善地使用和维护；避免重复采购、盲目采购；采用效率高的工作程序。
效果审计是对政府采购真正的绩效进行衡量，即对采购项目是否能实现其目标进行评价。效果不同于结果，它是把采购项目的实际成就和预期要达到的成就进行比较，然后把比较的结果与绩效标准相联系起来。对政府采购效果的审计较难衡量。为了评估效果性，必须确定所预期的目标正在实现，效果性审计主要是评价被审项目的最高管理人员的决策是否达到了预期目标，即审查决策目标是否正在或已经圆满地实现。对政府采购项目效果审计时，审计人员应：评估管理系统是否完备，足以衡量采购项目的效果；确定该采购项目的效果是否令人满意地达到预期水平的项目结果；查明造成绩效不够理想的因素。
三、政府采购绩效审计的开展
由于我国目前尚无绩效审计准则或指南，因此我国的政府采购绩效审计只能在遵守《审计法》的同时，借鉴国外的一些相关准则开展。政府采购绩效审计应包括确定达到财政部门所要求的预期成果的程度；采购项目的有效性；政府采购中心是否遵循了与采购项目有关的法律和规章。其应用的审计范围应包括：(1)评价新的或正在进行的采购项目的目标是否充分、适当和相关；（2）确定采购项目达到财政部门所要求的预期结果的程度;(3)评价采购项目的成果；(4)识别那些造成采购效果不够理想的因素；(5)判断政府采购中心是否考虑了采购项目的替代执行方案，从而产生更为有效的结果或降低采购成本；(6)判断该采购项目是否与用户的其他采购项目相互补充、重复或抵触；(7)确定使采购项目运行的更好的采购方法；(8)评价遵循和采购项目有关的法律和规章；(9)评价衡量、报告和监督采购项目效果的管理控制制度的有效性；(10)确定政府采购中心是否报告有效的、可靠的采购项目效果措施。
由于政府采购绩效审计对审计人员来说还是一种新的审计工作，这里例举凡点政府采购审计中值得重视的方面：
(1)审计人员在开始审计之前应取得采购行为的书面报告，包括请购单、购买证明、申请批准报告、招标价、唯一货源购买证明等，并进行检查，确定在政府采购之前是否对其需要进行了适当的研究。其中应特别注意是否存在高价采购和重复采购的现象。
(2)然后将各种采购交易活动制定出流程图或写出文字材料。
(3)对于一般采购，应审计是否已应用基本的采购管理工具，是否有一个有组织的、综合的系统化方法进行采购。特别是当政府采购采用集中采购方法以取得批量价格的利益时，应检查:是否有集中采购的规定办法以避免重复和获得数量折扣的利益 确定进行集中采购中某些物品的“门槛价”，采购定单是否已分开以避免这种限度 采购定单是否分散以避免超出招标价，即减少购货量价值以允许非竞争的选择。
(4)审计采购方法时，应确定该方法是否适宜，有无竞争，合同契约的管理是否适当。
