国家重点建设项目审计监督机制探究

    建立与当前经济和社会发展水平相适应的国家重点建设项目监管体制，是一项庞大、复杂的系统工程。审计机关作为这个系统工程中独立行使监督权的执法部门，应肩负起打假治乱、整顿和规范建筑市场秩序的使命，大胆实践，开拓创新，积极探索国家重点建设项目审计监督的新路子、新方法，确保来之不易的资金用在刀刃上，让“阳光工程”更加灿烂。

    一、建立投资决策，建设管理、审计监督“三分离”的监管新体制

    目前，国家重点建设项目监管体制不健全问题较为突出，表现为：一是主管职能部门监管不力。建设项目管理部门之间缺乏相互配合、相互协作、相互制衡的机制，存有重复检查、越俎代庖。彼此扯皮、各自为政的现象，留下了各种各样的隐患。二是内控机制不完善。既未建立起科学的投资决策论证体系，也未建立起权责分明、制约有效、科学规范的管理体系，更未建立起有效的监督检查体系。三是权责不明，政企不分。由于受管辖权的限制，有的职能部门对一些重点建设项目无权监督，而有监督权的部门往往因各种原因无法监督，从而使这些项目成为“漏网之鱼”，逃避了监督。

    上述问题极易造成重点建设项目监管的“越位”，在“越位”的同时还存着“缺位”，产生了“谁都管，谁也管不好，管不了”的现象。各级党委、政府要从加强监管入手，整合监管力量，创新监管体制，充分发挥审计机关在国家重点建设项目监管中的职能作用。

    一是理顺监督管理关系。制订完善重点建设项目审计监督的规章制度，以地方性法规的形式，进一步明确审计机关对国家建设项目的审计监督权，把原来分散在有关部门的监督职能剥离出来，由审计机关统一集中行使，改变当前重点建设项目投资、管理、监督“三位一体”的现状，实现投资主体，管理主体与监督主体的彻底分离。并切实加强对建设项目审计工作的领导，经常听取工作汇报，了解情况，研究解决问题，支持审计机关秉公办事、严格执法。

    二是搞好协调配合。明确建设项目监管部门的职责和任务，把各部门应该配合做好的事情落实好。积极协调好审计机关与其他监管部门的关系，使计划、财政、建设，规划、交通、水利、国土资源。环境保护、税务、监察、金融等部门在各自职责范围内，协助审计机关对重点建设项目实施审计监督，确保各部门之间通力合作，相互支持，形成监管合力。国家重点建设项目竣工决算未经审计机关审计的，或社会中介机构出具的审计报告未经审计机关审核的，有关部门不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。

    三是扩大审计覆盖面。将本行政区域内重点基本建设项目、市政基础设施项目和重点技术改造项目全部纳入审计监督范围。主要包括以财政资金、政府设立的专项资金、政府统一借贷的资金、国债资金、政府专项补助资金等为主要资金来源的项目；政府在土地、市政配套、融资等方面依法给予优惠政策的公共、公益性项目；国有企事业单位、国有控股企业投资的限额以上的或被政府列为重点工程的建设项目和技术改造项目；使用外国政府和国际金融组织的贷款、援款、捐赠建设的项目；与重点建设项目相关的政府采购项目等。

    二、建立事前预防、事中控制、事后监督“三统一”的全过程监督体系

    重点建设项目具有周期长、投资额大。控制环节多等特点，任何一个环节出现问题，都可能导致无法挽回的损失浪费。一是建设单位违规操作。有的建设单位未公开招投标，暗箱操作，存有指令发包、人情标、招标变议标、规避招投标的现象。二是施工、设计等企业投机取巧。一些施工单位随意定价、定量、想方设法套取费用，采用不正当手段骗取假签证。在实际施工过程中，往往是队伍中标，二流队伍进场，三流队伍施工。三是监理、造价等中介机构违背执业准则。一些社会中介组织置风险于不顾，搞恶性竞争，以降低执业质量和标准、支付回扣等手段，来满足客户的不正当或非法要求，背离了独立、客观、公正的执业准则。

    这些问题的存在，不仅扰乱了正常的建筑市场秩序，造成国家财产的损失浪费，而且助长了不良社会风气的滋生蔓延，成为经济犯罪的“温床”，严重影响了经济的健康运行。但从实际情况看，当前的建设项目审计大多是事后审计，未能真正渗透到项目建设全过程，缺乏必要的事前预防和事中控制，对已给国家造成的损失浪费，只能是“秋后算账”，于事无补。为此，审计机关要前移审计“关口”，加强项目前期准备、在建工程、预算执行和决算等情况的审计，及时发现问题，纠正问题，做到“不等亡羊先补牢”，避免给国家造成不可挽回的损失。将事前、事中和事后监督有机结合起来，使审计工作做在重点建设项目开始之时，贯穿于可行性研究、立项、初步设计、招标、施工图设计、概算、施工、监理、竣工决算等建设全过程，有效渗透到项目各个环节，发挥审计监督的“预警”作用，以杜绝“大楼起来了，干部倒下了”现象的发生。

    一是搞好项目内部控制系统测评，加强事前预防。测评的重点是项目管理的合法性、有效性；立项、审批手续是否完整；项目的规划、勘察、设计等前期准备工作是否充分，有无搞“三边”（边勘察、边设计、边施工）工程的问题；是否实行项目法人责任制，资本金是否按规定进度和数额到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假、抽逃资本金的问题：施工、采购等是否按照“公开、公平、公正”原则实行招投标制度，是否存在虚假招标、指定分包、搞违法分包或层层转包；项目合同是否真实有效，有无利用业主优势，要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量的现象；建设单位的资金管理、设备材料管理、施工组织、工程结算、合同鉴定、工程质量、工程监理等方面的内控制度是否健全有效；设计、施工、监理等单位是否具有工程建设所需的资质等级等。重点审计建设用地征用。拆迁费用、供水、供电、供气。通路等各项前期费用支出情况。

    二是搞好项目预算执行情况审计，加强事中控制。重点审计工程预算审批和执行、合同中与建设资金有关条款是否合法及履行；工程结算、所需设备材料的管理、各种税费的计提和缴纳情况；预算调整是否符合国家规定，有无提高建设标准、扩大建设规模、擅自改变建设内容、概算外投资、建设单位管理费超概算的问题；建设单位对项目工程质量管理是否有效：项目设计、施工等单位是否履行了项目质量管理职责；施工单位在施工过程中是否按有关规定进行施工，是否按计划工期实施；监理部门是否实行了异地监理，是否对工程建设进行全过程、全方位的监控，是否严格执行监理协议等。在全面审计的基础上，突出重点，注意发现大案要案线索，对重大违法违纪、严重损失浪费和重大责任事故等问题，及时集中人员于重要环节，找准突破口，一查到底，重点揭露，追究责任。

    三是搞好项目竣工决算审计，加强事后监督。重点审计工程概况表。财务决算表、交付使用资产总表，交付使用资产明细表的真实、合法情况，建设项目竣工决算、建安工程核算、设备投资核算、待摊投资及其他投资核算的真实。合法情况；项目决算内容是否完整、真实、合法，有无夹带项目、置换项目，多列项目的问题；项目征地是否存在地方政府或项目建设单位越权审批或违规多征土地问题；工程和材料设备价款结算是否真实、合法，有无高估冒算，偷工减料，谋取不正当利益的问题；项目财务管理与会计核算是否真实、合法，有无弄虚作假、挤占建设成本的问题；监理取费是否合规，监理服务费是否超概算，是否按时缴纳营业税、印花税；监理部门与施工单位有无经济往来，监理人员是否存有乱收费、违规领取加班费、奖金以及在施工单位报销费用等现象。

    三、建立跟踪审计，延伸审计，专项调查“三结合”的多层次监督网络

    国家重点建设项目大多由政府直接投资，资金来源主要为财政性资金及以政府信用为基础的融资。由于管理部门和环节多，在资金的筹集。拨付、管理。使用中存在着许多问题。表现为：一是不按规定单独设账核算项目资金，将建设专项资金与单位财务收支混在一起核算，很难保证建设资金的安全完整。二是转移、挤占、挪用，截留建设资金，用于弥补经费不足，购置车辆、建办公楼和宿舍楼、发放各种实物补贴、归还贷款、违规放贷、搞经营等。三是由于受地方财力所限、  自有资金不足等因素影响，一些工程项目存在资金到位不足、缺口大、工程进度不能按计划进行等问题，造成了损失浪费。

    加强对建设资金的监控，是国家重点建设项目审计的关键环节。

    一是要加大跟踪审计力度，盯紧建设资金的运行。各级审计机关要按照“全面监控、网状覆盖、动态管理、责任到人”的方法，建立起一个多层面的信息化监管网络，把所有重点建设项目均列入审计视野。以建设资金为主线，采取阶段审计、不定期审计等方式，对建设资金的筹集、管理、使用情况及有关事项进行跟踪审计，做到资金运行到哪里，审计就跟踪到哪里；项目进展到什么程度，审计都了如指掌。重点审计建设资金是否落实，来源是否合规，是否按计划及时、足额到位；地方政府或主管部门配套资金是否落实到位；建设资金是否按规定专户管理、封闭运行，专款专用，有无以各种名义套取、截留、挤占和挪用的问题；是否按工程进度拨款，有无多拨超拨资金问题；建设期间收入的来源、分配、上缴、留成和使用情况，投资包干节余的分配、尾工工程和资金预留等情况。实施审计后，审计机关出具审计意见书或审计决定书，作为有关部门竣工财务决算和国有资产移交的依据。

    二是加大延伸审计力度，严查违规行为。各级审计机关要把国家重点建设项目审计作为一项系统工程来抓，成立专门的领导小组，打破行政区划、机关内部科室界限，统一调配审计力量，以节约审计成本，提高审计的整体效能。在抓好对国家重点建设项目审计的同时，按照责任分工，将部分非重点工程交由主管部门的内审机构、社会审计组织负责审计；或直接抽调有关人员参与审计，形成国家审计、内部审计、社会审计共同参与、配合联动的重点建设项目审计监督体系，以拓宽审计领域，盘活审计资源。大胆实践计算机辅助审计的路子，运用分析性复核、内控测评和审计抽样等现代审计技术，提高效率和质量。通过加快“金审工程”建设，建立起初具规模的审计项目、对象和法规数据库，实现与“金财”、“金税”、“金关”、“金盾”等信息化工程的对接，做到信息互动、资源共享，充分利用审计成果。在此基础上，以建设单位为点，以勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与建设项目直接有关的财务收支为面，点面结合，加大延伸审计的深度和广度，构建“大审计、大交叉、大延伸”的战略格局和“纵到底、横到边”的运作模式，全面、深入地揭露建设资金管理中存在的问题，严肃查处工程建设管理中的高估冒算、虚报投资、损失浪费、侵占国家权益等行为，为重点建设项目筑起一道坚实的“防护墙”。

    三是加大审计调查力度，服务宏观决策。重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，促进加强宏观管理，完善法规制度。“抓住典型，解剖麻雀”是进行审计调查、综合分析的主要手段。各级审计机关要打破“就项目论项目、就资金論资金”的传统审计模式，跳出单纯就账论账的圈子，加大重点建设项目专项审计调查的力度，站在宏观角度、用发展的眼光看待存在的问题，把审项目，审资金，审财务收支有机结合起来，把查处违规问题与促进改革体制、完善制度、强化管理，提高效益有机结合起来，实现监督与服务的有机结合。在深入调查研究、综合分析和科学论证的基础上，充分发挥审计部门涉及面广、掌握情况准确的优势，从大量分散的。彼此孤立的微观审计成果中，及时发现投资活动中带有普遍性、倾向性，苗头性的问题，找出根源，提出标本兼治的意见和建议，通过审计报告，审计信息、审计宣传等方式，向党委、政府反映全面情况。善于把审计发现的问题，与贯彻落实党和国家的方针政策联系起来深入思考，分析投资政策、监管体制、投资效果等方面存在的不足，使党委、政府利用审计结果及时修正一些不合适宜的经济发展决策、计划，合理确定投资方向与投资规模，协调各产业、各部门之间的关系，优化经济结构，保障国民经济持续、健康发展。

    四、建立真实性，合法性，效益性审计“三同步”的全方位监督模式

    当前，一些国家重点建设项目的绩效不甚理想，有的甚至等同于无效投资，不仅给国家造成损失浪费，而且还导致国民经济结构的失调。一是有的地方采用行政手段“铺摊子”，政府直接参与建设资金贷款的担保，潜在的财政风险和金融风险都很大。二是有的建设项目违反决策程序，擅自立项，前期论证工作成了“可批性论证”，存有盲目投资、低水平重复建设的现象，造成社会资源的浪费。三是有些建设单位片面地认为搞施工管理是施工企业的事，造成工程现场管理不严格，资料记录不详细，签证不真实，为高估冒算行为提供了可乘之机。

    一是严把监管关口。各级审计机关应审时度势，认真履行加强对权力制约和监督的神圣职责，把查处弄虚作假、违法违规等问题作为首要任务抓紧抓好，当好党委，政府和民众的“眼睛”。注重对项目决策、立项程序的监督，防止违反决策程序。擅自立项行为的发生，把好决策关口，向决策要效益。注重对项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制、工程监理制等落实情况的检查，确保项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产保值增值过程中责、权、利的统一，把好管理关口，向管理要效益。注重研究制订重点建设项目审计计划、程序，方式方法，处理处罚等方面的具体规定，以严格的程序、有力的手段，加强审计业务管理，规范执法行为，提升审计质量和水平，把好监督关口，向监督要效益。

    二是提升审计震慑力。各级审计机关要做好上下结合文章，对同类建设项目统一审计方案，对同类违法违规问题统一处理处罚口径，明确审计的广度和深度。在查深查透的基础上，准确界定问题的性质，做到处理处罚到位，追究责任人员的法律责任到位。并建立审计意见和决定落实检查制度，重点检查被审计单位执行处理处罚，采纳审计意见和建议、相关部门对会计责任和法律责任的追究等情况。加强与司法、纪检监察等有关部门的联系，协同配合，对严重违法。阻挠执法、拒不执行审计决定的部门和单位，依法严肃处理。积极推行审计结果公告制度，通过报纸、电视，广播、互联网等媒体以及发表公报、通报等形式，向社会公布审计结果，借助舆论监督的力量，堵塞工程管理中的漏洞，减少舞弊和失误。

    三是注重效益审计。国家重点建设项目建成后的效益是社会关注的热点问题。各级审计机关要在搞好真实性，合法性审计的基础上，积极探索重点建设项目效益审计的新路子和新方法，评价投资的“经济性，效率性、效果性”。将审查项目招投标，合同履行、工程造价等与审查投资的“经济性”相结合，审查建设资金的管理、使用等与审查投资的“效率性”相结合，审查投资决策、建设规模、资产利用等与投资的“效果性”相结合，实现真实性、合法性审计与效益审计的有机结合，重点揭露管理不善和决策失误造成的严重损失浪费。效益低下。国有资产流失等问题。通过测算投资回收期、财务净现值和内部收益率等技术经济指标，分析建设工期对投资效益的影响、实际效益与预期效益、贷款偿还能力等情况，评价项目所取得的经济效益、社会效益和环境效益，揭示投资建设过程中存在的深层次问题。