县级以下领导干部经济责任审计方法谈
来源： 吉林省安图县审计局·刘锡平
2005-08-28
普通
[摘要] 本文针对基层开展经济责任审计中，由于没有统一的评价标准，在审计实践中，感到无所遵循，审计质量不高问题，试图从当地实际出发，提出可供参考的方法，推动基层的经济责任审计。
[关键词] 经济责任 行为遵循 内容扩围 责任约定
《县级以下党政领导干部经济责任审计暂行规定》发布六七年了，随后审计署又制定下发了《实施细则》和《指导意见》（征求意见稿），可尚未出台业务规范，基层在实践中仍无标准所遵循，感到无所适从，只能借鉴或照搬财政财务收支审计的路子走，达不到应有的质量和水平。对此，不少仁者智者在媒体发表见解，但终究不是国家最高审计机关的业务规范，各地情况又有所不同，不便于在操作上“按图索骥”。本文仅就县级以下领导干部经济责任审计的程序、内容等谈点拙见，以供参考。笔者认为，经济责任审计的全过程，可以分为“三步走”。
第一步，审前行为遵循
在经济责任审计中，基层审计机关普遍感到时间紧、任务重、协调难，质量欠佳，效果不足，存在着一定的影响因素。一方面，中央五部委的要求在基层落实中往往走样，导致只有审计机关在“孤军作战”。另一方面，审前准备不足，毋忙上阵“应战”，质量和效果难以达到预期。因此，审前行为有必要加以规范，使之有所遵循，照章动作，其步骤为：
一是项目立项。审计工作有较强的计划性，而干部调整又有一定的随机性，其矛盾不易调合。现在绝大多数的经济责任审计是由组织部门委托的，但干部调节器整是由地方党委党委研究决定的，然后才由组织部门或人大方面履行手续，这中间有一个较长的过程，审计作为其下属部门，很难掌握“火候”。因此，在制定项目计划时，必须留有充分的回旋余地，保证委托的项目及时立项，统筹安排，合理调度审计资源。同时，要与组织部门深入沟通协调，不管是先审后任或先任后审，都必须保证审计时间，以按程序准备和组织实施，提高审计质量。
二是审前调查。以前，正是由于经济责任审计时间紧、任务重和没有把审前调查纳入作业规范，审计调查这一环节被忽略了，方案制定时成为可有可无或定而不查。有的为图省事、赶进度，干脆实行报送审计，来个审计客体转换，以此代彼，保证不了审计质量，评价的简单，也不严谨。经济责任审计是“小人物”审查领导，又不可能象财政财务审计那样推行下审一级和易地审计，明显和潜在的制约因素同步存在。审计人员对被审计领导大多处于闻其人多、知其行少的状态。因此，必须把审前调查作为审计程序固定下来，要求审计人员利用一定时间到纪检组织部门进行定向了解，并在被审计干部所在单位走访、调查、座谈，最好同纪检、组织干部一起审前调查，全面掌握情况，拓宽取证渠道，实行风险共担。
三是明确公示。要把审计公示制度纳入审前程序。在审计实施前在被审计干部所在单位对实施审计对象、内容利用一定时间公示，并受理有关举报、反映，发动群众，旁证佐证，降低风险系数，为增大评价“含金量”打好基础。
四是改革通知。经济责任审计客体的双重性，导致了审计文书“二元化”或“多元化”。过去在审计通知书送达上，既向其所在单位送达，还要向其本人送达。但由于本人离任或改任，这种送达毫无意义，审计出问题，新任领导往往不接受。审计通知书作为平行文书，已显出震慑力不大，有必要改革，要么以经济责任审计领导小组名义或联度会议名义下达通知书；要么由审计机关向被审计领导干部所在单位下审计通知书，由组织部门在下达委托书的同时，向被审计干部下达接受审计通知书，否则，重视程序将达不到高水平。同时，审计方案也要根据不同对象、不同情况，因人而宜制定，不可一个模式，一幅“面孔”。
第二步，审中内容扩围
经济责任审计与财务收支审计既有相同点，又有不同处，它是围“经济责任”去确定审计范围和内容的，而不能仅凭账荐和经验去审计，各地、各部门、党政领导等情况不同，实施审计时应突出针对性，因人而宜。对于审计的动作，不少同仁的见解各有千秋，但我认为在审计内容、范围中还应补充以下几点：
1、进点沟通。前面提过审计人员对被审计干部的行为不甚了解，过去也曾弃之沟通环节，或者移植财务收支审计沟通的作法，这已不适应需要。情况在不断变化，对权力制约监督越来越严，零风险的难度越来越高，进点沟通显得异常重要。对一些重点单位和反映强烈的干部，有必要纪检、组织、审计组成联合审计组，共同召开进点沟通会，一方面表示组织上对这项工作的重视便函于协调，另一方面可以分工合作使以后的评价恰当，成果共享，风险共担，避免“孤军作战”，势单力薄。
2、延伸审计。财政财务收支审计是经济责任审计的基础，已成为普遍的共识，过去实践中也只限于这个基础，仅囿于这种认识就有失偏颇。因为县属部门大多实行了公共财政下的集中核算，乡镇也正在取消农业税和摊派，自有资金大幅“缩水”，只从本级财政财务收支很难“窥一斑见全豹”。而且目前有些违法违纪手段越来越隐蔽，多下下属单位或往来账户等体现。因此，必须在审计财务收支的基础上搞好延伸审计，厘清存在问题的领导责任中的直接责任和间接责任。
3、管理审计。过去在实施审计中，由于时限要求和开展报送审计，对领导干部的管理责任审计涉猎的确良不多。正是因为主要领导有的过于集权，导致资金和固定资产管理混乱，甚至流失。因此，管理审计应纳入必审范围，查验主要领导制度招待情况和管理方面应负的责任。
4、投资审计。在地方大力发展经济和招商引资历的“大气候”下，部门和乡镇各尽所能，找项目、批项目、上项目，出现了争相引进资金建设项目。对于争取来的资金使用情况，往往监督不到位或事后监督，群众也往往对这些项目建设和资金使用有意见，也牵连着主要领导的直接责任。把投资纳入经济责任审计，可以给群众一个交待，给领导一个清白。
5、专项审计。实行公共财政以来，中央和省为支持地方发展，利用转移支付形式下拨专项资金，有的占地方资金的比重还较大。这部分资金除了定向外，仍有一定额度各级领导有支配权和审核权，承担着一定的管理和使用责任。把专项资金的管理和使用作为经济责任的审查十分必要，应纳入作业规范中实施审计。
6、经营审计。正是领导在任内建设了一批经济项目和公益项目，但也容易成为“业绩标志”和“形象工程”引以自豪。至于经济项目是否获利和公益项目是否获益，对经营情况则不好上项目前重视，有的任中任后一直不难达产达效，留下“包袱。有的公益项目实现不了应有作用，甚至是”豆腐渣工作“，这都与领导责任有关联。因此，把项目效益、项目经营、项目管理等绩效问题作为经济责任审计的内容势在必行。既可看出是否效益性最大化，又可检验廉洁自律和遵纪守法情况。
7、指标审计。“数字出政绩”一直为人们所深恶痛绝，也是有些领导遵循的“游戏规则”。因此，应把经济指标作为领导履行责任的一个重要方面去检验。从被审计对象所在单位每年的计划、总结、报表、汇报中，审查经济指标是否真实，是否为了业绩而脱离实际，从而检验领导的责任水平。
8、决策审计。应把以上单项审计与经济决策审计有机结合起来，相互认证，客观检验，看重大决策的合法性、科学性和效益性，看决策主体与领导者本人在决策中的拍板和执行的关系，看显性或预期的经济与社会效益。这是一项最不好审计与判断而且又必须审计的内容，也是风险“伏笔”的所在，必须慎之又慎，但不能回避。
第三步，审后责任约定
经济责任审计，实际上是委托方与受托方之间的责任约定，是一种特殊的契约关系，约定对被审计领导干部作出经济责任评价，既是对权力的一种监督，也为制约提供依据。在实际动作中，程序和方法不是关键问题，难就难在没有评价体系所遵循，这也是上级对评价作业准则迟迟不能出台的因素是多方面，都还在“摸石头过河”中。因为各地情况不同，领导干部又处在不同层，难以有个恰于其分的标准一刀切齐。即使出台了标准，也只是个原则或框架，仍需各地从实际出发，建立起符合实际的评价体系。目前，应解决好三个方面的问题“
首先，要解决好“评什么”的问题。这个问题不难把握，就是围绕领导干部的经济责任，有什么评什么，审什么主什么，不受外来因素干扰。与经济责任无关的，有的经济事项因人为因素没有审计，一律不作评价，并说明原因。证明不充，责任不具体、不明显的不作评价。对这个问题，审计署的有关文件中已有规定，不再骜言。
其次，要解决好“怎么评”的问题。经济责任评价要达到客观性、公正性、全面性、历史性，操作起来是有难度，不能象财政收支审计那样单纯套用经济法规，也不可能简单地用是或不是去描述。但在评价动作中，我们还是有一些标准可依据的，是可以量化分析的。至于在前面提到的审计范围和内容中，财务责任、管理责任、投资责任、专项责任、经营责任、指标责任等都是有据可查的，可以定量分析的，只是在投资效益、效果、经济决策、经济绩效的责任在量化标准上有难度，需要不断探索，把握好一个尺度。特别是要以项目设计参数和任职前当地的经济指标与当年计划指标数确立一个参照系数，计算出项目与投资的近期和预期效益以及任期和年度的绩效。达不到理想预期时，要分清主客观、内外部环境影响因素，把握前后任的关系，是否短期行为或能力水平导致的责任。经济决策要分清是否按组织原则集体决定，是否是上级部署在执行中不合实际，主要领导在决策中的意识定位，从而认定总是的直接责任或间接责任。再次，要解决好“如何评好”的问题。虽然经济责任诗人体系暂缺位，但作为权力运行制约监督的重要手段，作为责任约定的一种制度，就要认真解决好“如何评好”的问题。目前基层审计机关整体素质还不适应需要，方式方法还不能创新，必须强化学习培训，更新审计知识，推广现代技术，增强服务本领，从现在做起，从自我做起，抓好评价工作。要不然，即使有了评价标准，质量也不一定达到应有高度。
[关键词] 经济责任 行为遵循 内容扩围 责任约定
《县级以下党政领导干部经济责任审计暂行规定》发布六七年了，随后审计署又制定下发了《实施细则》和《指导意见》（征求意见稿），可尚未出台业务规范，基层在实践中仍无标准所遵循，感到无所适从，只能借鉴或照搬财政财务收支审计的路子走，达不到应有的质量和水平。对此，不少仁者智者在媒体发表见解，但终究不是国家最高审计机关的业务规范，各地情况又有所不同，不便于在操作上“按图索骥”。本文仅就县级以下领导干部经济责任审计的程序、内容等谈点拙见，以供参考。笔者认为，经济责任审计的全过程，可以分为“三步走”。
第一步，审前行为遵循
在经济责任审计中，基层审计机关普遍感到时间紧、任务重、协调难，质量欠佳，效果不足，存在着一定的影响因素。一方面，中央五部委的要求在基层落实中往往走样，导致只有审计机关在“孤军作战”。另一方面，审前准备不足，毋忙上阵“应战”，质量和效果难以达到预期。因此，审前行为有必要加以规范，使之有所遵循，照章动作，其步骤为：
一是项目立项。审计工作有较强的计划性，而干部调整又有一定的随机性，其矛盾不易调合。现在绝大多数的经济责任审计是由组织部门委托的，但干部调节器整是由地方党委党委研究决定的，然后才由组织部门或人大方面履行手续，这中间有一个较长的过程，审计作为其下属部门，很难掌握“火候”。因此，在制定项目计划时，必须留有充分的回旋余地，保证委托的项目及时立项，统筹安排，合理调度审计资源。同时，要与组织部门深入沟通协调，不管是先审后任或先任后审，都必须保证审计时间，以按程序准备和组织实施，提高审计质量。
二是审前调查。以前，正是由于经济责任审计时间紧、任务重和没有把审前调查纳入作业规范，审计调查这一环节被忽略了，方案制定时成为可有可无或定而不查。有的为图省事、赶进度，干脆实行报送审计，来个审计客体转换，以此代彼，保证不了审计质量，评价的简单，也不严谨。经济责任审计是“小人物”审查领导，又不可能象财政财务审计那样推行下审一级和易地审计，明显和潜在的制约因素同步存在。审计人员对被审计领导大多处于闻其人多、知其行少的状态。因此，必须把审前调查作为审计程序固定下来，要求审计人员利用一定时间到纪检组织部门进行定向了解，并在被审计干部所在单位走访、调查、座谈，最好同纪检、组织干部一起审前调查，全面掌握情况，拓宽取证渠道，实行风险共担。
三是明确公示。要把审计公示制度纳入审前程序。在审计实施前在被审计干部所在单位对实施审计对象、内容利用一定时间公示，并受理有关举报、反映，发动群众，旁证佐证，降低风险系数，为增大评价“含金量”打好基础。
四是改革通知。经济责任审计客体的双重性，导致了审计文书“二元化”或“多元化”。过去在审计通知书送达上，既向其所在单位送达，还要向其本人送达。但由于本人离任或改任，这种送达毫无意义，审计出问题，新任领导往往不接受。审计通知书作为平行文书，已显出震慑力不大，有必要改革，要么以经济责任审计领导小组名义或联度会议名义下达通知书；要么由审计机关向被审计领导干部所在单位下审计通知书，由组织部门在下达委托书的同时，向被审计干部下达接受审计通知书，否则，重视程序将达不到高水平。同时，审计方案也要根据不同对象、不同情况，因人而宜制定，不可一个模式，一幅“面孔”。
第二步，审中内容扩围
经济责任审计与财务收支审计既有相同点，又有不同处，它是围“经济责任”去确定审计范围和内容的，而不能仅凭账荐和经验去审计，各地、各部门、党政领导等情况不同，实施审计时应突出针对性，因人而宜。对于审计的动作，不少同仁的见解各有千秋，但我认为在审计内容、范围中还应补充以下几点：
1、进点沟通。前面提过审计人员对被审计干部的行为不甚了解，过去也曾弃之沟通环节，或者移植财务收支审计沟通的作法，这已不适应需要。情况在不断变化，对权力制约监督越来越严，零风险的难度越来越高，进点沟通显得异常重要。对一些重点单位和反映强烈的干部，有必要纪检、组织、审计组成联合审计组，共同召开进点沟通会，一方面表示组织上对这项工作的重视便函于协调，另一方面可以分工合作使以后的评价恰当，成果共享，风险共担，避免“孤军作战”，势单力薄。
2、延伸审计。财政财务收支审计是经济责任审计的基础，已成为普遍的共识，过去实践中也只限于这个基础，仅囿于这种认识就有失偏颇。因为县属部门大多实行了公共财政下的集中核算，乡镇也正在取消农业税和摊派，自有资金大幅“缩水”，只从本级财政财务收支很难“窥一斑见全豹”。而且目前有些违法违纪手段越来越隐蔽，多下下属单位或往来账户等体现。因此，必须在审计财务收支的基础上搞好延伸审计，厘清存在问题的领导责任中的直接责任和间接责任。
3、管理审计。过去在实施审计中，由于时限要求和开展报送审计，对领导干部的管理责任审计涉猎的确良不多。正是因为主要领导有的过于集权，导致资金和固定资产管理混乱，甚至流失。因此，管理审计应纳入必审范围，查验主要领导制度招待情况和管理方面应负的责任。
4、投资审计。在地方大力发展经济和招商引资历的“大气候”下，部门和乡镇各尽所能，找项目、批项目、上项目，出现了争相引进资金建设项目。对于争取来的资金使用情况，往往监督不到位或事后监督，群众也往往对这些项目建设和资金使用有意见，也牵连着主要领导的直接责任。把投资纳入经济责任审计，可以给群众一个交待，给领导一个清白。
5、专项审计。实行公共财政以来，中央和省为支持地方发展，利用转移支付形式下拨专项资金，有的占地方资金的比重还较大。这部分资金除了定向外，仍有一定额度各级领导有支配权和审核权，承担着一定的管理和使用责任。把专项资金的管理和使用作为经济责任的审查十分必要，应纳入作业规范中实施审计。
6、经营审计。正是领导在任内建设了一批经济项目和公益项目，但也容易成为“业绩标志”和“形象工程”引以自豪。至于经济项目是否获利和公益项目是否获益，对经营情况则不好上项目前重视，有的任中任后一直不难达产达效，留下“包袱。有的公益项目实现不了应有作用，甚至是”豆腐渣工作“，这都与领导责任有关联。因此，把项目效益、项目经营、项目管理等绩效问题作为经济责任审计的内容势在必行。既可看出是否效益性最大化，又可检验廉洁自律和遵纪守法情况。
7、指标审计。“数字出政绩”一直为人们所深恶痛绝，也是有些领导遵循的“游戏规则”。因此，应把经济指标作为领导履行责任的一个重要方面去检验。从被审计对象所在单位每年的计划、总结、报表、汇报中，审查经济指标是否真实，是否为了业绩而脱离实际，从而检验领导的责任水平。
8、决策审计。应把以上单项审计与经济决策审计有机结合起来，相互认证，客观检验，看重大决策的合法性、科学性和效益性，看决策主体与领导者本人在决策中的拍板和执行的关系，看显性或预期的经济与社会效益。这是一项最不好审计与判断而且又必须审计的内容，也是风险“伏笔”的所在，必须慎之又慎，但不能回避。
第三步，审后责任约定
经济责任审计，实际上是委托方与受托方之间的责任约定，是一种特殊的契约关系，约定对被审计领导干部作出经济责任评价，既是对权力的一种监督，也为制约提供依据。在实际动作中，程序和方法不是关键问题，难就难在没有评价体系所遵循，这也是上级对评价作业准则迟迟不能出台的因素是多方面，都还在“摸石头过河”中。因为各地情况不同，领导干部又处在不同层，难以有个恰于其分的标准一刀切齐。即使出台了标准，也只是个原则或框架，仍需各地从实际出发，建立起符合实际的评价体系。目前，应解决好三个方面的问题“
首先，要解决好“评什么”的问题。这个问题不难把握，就是围绕领导干部的经济责任，有什么评什么，审什么主什么，不受外来因素干扰。与经济责任无关的，有的经济事项因人为因素没有审计，一律不作评价，并说明原因。证明不充，责任不具体、不明显的不作评价。对这个问题，审计署的有关文件中已有规定，不再骜言。
其次，要解决好“怎么评”的问题。经济责任评价要达到客观性、公正性、全面性、历史性，操作起来是有难度，不能象财政收支审计那样单纯套用经济法规，也不可能简单地用是或不是去描述。但在评价动作中，我们还是有一些标准可依据的，是可以量化分析的。至于在前面提到的审计范围和内容中，财务责任、管理责任、投资责任、专项责任、经营责任、指标责任等都是有据可查的，可以定量分析的，只是在投资效益、效果、经济决策、经济绩效的责任在量化标准上有难度，需要不断探索，把握好一个尺度。特别是要以项目设计参数和任职前当地的经济指标与当年计划指标数确立一个参照系数，计算出项目与投资的近期和预期效益以及任期和年度的绩效。达不到理想预期时，要分清主客观、内外部环境影响因素，把握前后任的关系，是否短期行为或能力水平导致的责任。经济决策要分清是否按组织原则集体决定，是否是上级部署在执行中不合实际，主要领导在决策中的意识定位，从而认定总是的直接责任或间接责任。再次，要解决好“如何评好”的问题。虽然经济责任诗人体系暂缺位，但作为权力运行制约监督的重要手段，作为责任约定的一种制度，就要认真解决好“如何评好”的问题。目前基层审计机关整体素质还不适应需要，方式方法还不能创新，必须强化学习培训，更新审计知识，推广现代技术，增强服务本领，从现在做起，从自我做起，抓好评价工作。要不然，即使有了评价标准，质量也不一定达到应有高度。
