加入WTO对我国政府审计的影响及对策
来源： 洪文盛
2003-12-24
普通
一、《议定书》强调政府要依法行政
尽管在WTO规则与《中华人民共和国加入（WTO）议定书》（以下简称《议定书》）中并没有与政府审计直接相关的条款，但依照WTO规则的要求和我国政府的人世承诺，政府管理经济的模式将会发生改变，政府审计作为政府的一个经济监督部门同样需要迎接挑战，转变职能，转换行为方式。
1、完善法规，公正执法。《议定书》第2条“贸易制度的实施”的“（A）统一实施”指出，在中国关税领土上，应以统一、公正、合理的方式适用和实施中央政府和地方政府的所有符合《WTO协定》和本议定书中所承担的义务的法律、法规及其他措施。同时，中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况。在“（D）司法审查”中规定，中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》（“GATT1994”）第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。审查程序应包括给予须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。
上述内容概括起来有四层含义：（1）所有适用的法律、法规及其他措施应符合《WTO协定》和本议定书中所承担的义务；（2）法律、法规及其他措施应统一、公正、合理的实施；（3）应设立公正独立的审查庭；（4）政府的任何行政行为，应允许个人或企业进行上诉。
对照上述要求，我国目前政府审计存在如下四个问题：（1）法律、法规缺乏统一性和预见性，表现为法律法规不配套，法规之间相互矛盾；（2）现行的法律法规带有计划经济的痕迹，不适应市场经济的需要；（3）部门内部文件和通知干扰审计执法；（4）审查复议机构独立性差，由于现有司法体系独立性不强，难于从形式上制约复议机关的执法行为。
2、规范行为，公平执法。《议定书》第3条规定：“除本议定书另有规定外，在下列方面给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人和企业的待遇：（a）生产所需投入物、货物和服务的采购，及其货物据以在国内市场或供出口而生产、营销或销售的条件；（b）国家和地方各级主管机关以及公有或国有企业在包括运输、能源、基础电信、其他生产设施和要素等领域所供应的货物和服务的价格和可用性。”第5条规定：“除本议定书另有规定外，对于所有外国个人和企业，包括未在中国投资或注册的外国个人和企业，在贸易权方面应给予其不低于给予在中国的企业的待遇。”这些规定的含义就是政府给国内企业的待遇，也要给WTO成员方相同的待遇；给任一成员方的待遇，也要同样给予其他成员方相同或更高的待遇。
目前，我国在税收方面对外资企业的超国民待遇和对民营企业的低国民待遇都是与WTO的自由贸易和国民待遇原则相违背的。在审计方面体现为，对于相同行业存在的同一违纪现象，由于不同审计人员采用不同审计方法取证产生不同审计效果；对于不同企业的相同问题的认定，由于审计人员引用不同处理依据产生不同处理结果。当然，不同的审计效果和不同的审计处理结果并不是绝对不允许，关键是审计人员应该强化公平执法的观念，严格执行审计程序，杜绝人为因素导致违背WTO规则。
3、公开政务，透明行政。《议定书》第2条（c）节规定：“（1）中国承诺只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施。此外，在所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施实施或执行前，应请求，中国应使WTO成员可获得此类措施。在紧急情况下，应使法律、法规及其他措施最迟在实施或执行之时可获得。（2）中国应设立或指定一官方刊物，用于公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施，并且在其法律、法规或其他措施在该刊物上公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间，但涉及国家安全的法律、法规及其他措施、确定外汇汇率或货币政策的特定措施以及一旦公布则会妨碍法律实施的其他措施除外。中国应定期出版该刊物，并使个人和企业可容易获得该刊物各期。（3）中国应设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据本议定书第2条（C）节第1款要求予以公布的措施有关的所有信息。对此类提供信息请求的答复一般应在收到请求后30天内作出。在例外情况下，可在收到请求后45天内作出答复。延迟的通知及其原因应以书面形式向有关当事人提供。向WTO成员作出的答复应全面，并应代表中国政府的权威观点。应向个人和企业提供准确和可靠的信息。”
按照WTO协议，中国政府承诺要增加政府行为的透明度，承诺要出版下列官方刊物：《中国全国人大常委会公报》、《中国国务院公报》、《中国对外经贸部公告》、《中国人民银行公告》、《中国财政部公告》。我国审计机关也要提升审计工作的透明度，审计结果的公开是我国加入WTO后，政府审计遇到的新课题，它将改变我们长期以来形成的，以内部文件、密级文件执行公务的方式，将对我国国家审计的信誉和国家的利益产生至关重要的影响。在今年全国审计工作会议上，李金华审计长提出了要建立审计结果公告制度。推行这项制度能够让更多的人了解和支持审计工作，为审计工作创造良好的社会环境，增加审计监督的权威性。
二、我国政府审计部门应做好四个方面的工作
1、完善法规，满足需要。加入WTO后，审计环境和审计目标都将发生变化，我们要认真研究WTO规则，借鉴国外较为完善的法规制度体系，加快我国政府审计改革步伐，尽快制定出一套既符合WTO规则需要，又符合我国具体国情的完善的审计法规体系，以便更好地为我国市场经济建设服务。
2、观念更新，突出重点。在新形势下，我国政府审计应及时调整思路，更新观念，以适应新形势的要求。政府审计要紧紧围绕监督财政收支这一基本职能组织和开展审计工作，主要加强以下几个方面的审计：（1）财政审计方面应强化公共财政审计和公共工程、社会保障的审计；（2）行政事业审计应在合法合规的基础上审查资金的使用效率和效益；（3）金融审计方面应强化金融资产的使用效率和提高金融资产质量、防范金融市场风险；（4）外资审计方面应强化外债项目全过程的跟踪审计；（5）国有企业审计方面应在真实、合法、合规的基础上强化国有股份公司的资产的保值增值责任；（6）宏观管理方面应结合国有企业改制和完善社会保障、大型建设工程等出现的新问题，开展专题审计和审计调查。
3、规范程序，防范风险。按照WTO规则，要求成员国规范政府行为，提高政府行为的质量和效率，这将对我国行政管理体制产生深刻的影响。政府行为力争做到：一是不越位，即不该管的事不管；二是不缺位，该管的事情一定要管好；三是不错位，不超越或滥用职权。为此，政府审计部门要摆正位子，有所为，有所不为，做合格的“裁判员”。
依法审计可以保障审计机关较好地规避审计风险。这就要求政府审计部门继续加强审计工作的规范化建设，严格按照审计法和审计准则实施审计，大力推行审计准则的贯彻落实。同时，政府审计还应做好如下工作：（1）对于每一审计事项都要纳入审计项目计划，严格按照规范的审计程序进行；（2）强化审前调查，规范审计工作方案制定、调整程序，进一步重视审计工作方案的制定和执行；（3）对于审计问题的处理，建立起检查与处理相分离的方式，即审计小组负责取证和提出处理处罚依据，由审计结果认定部门做出处理处罚决定。
4、不断学习，提高技能。加入WTO后，伴随市场经济快速发展，新的审计领域将空前拓展，现代信息处理技术将代替传统的会计处理方法，审计监督作为主要以会计信息为对象的经济监督活动，客观上要求采取现代信息技术，加快信息处理速度，提高审计工作效率。审计人员不仅要系统地掌握审计专业知识，及时总结审计工作经验，还需要熟练掌握现代计算机技术和网络技术。同时，面对经济全球化和国际市场竞争的猛烈冲击，审计环境日益复杂，这就要求审计人员还必须具备较强的应变能力和较全面的科学文化知识修养。审计人员只有不断学习，提高素质，才能适应现代社会的需要。
尽管在WTO规则与《中华人民共和国加入（WTO）议定书》（以下简称《议定书》）中并没有与政府审计直接相关的条款，但依照WTO规则的要求和我国政府的人世承诺，政府管理经济的模式将会发生改变，政府审计作为政府的一个经济监督部门同样需要迎接挑战，转变职能，转换行为方式。
1、完善法规，公正执法。《议定书》第2条“贸易制度的实施”的“（A）统一实施”指出，在中国关税领土上，应以统一、公正、合理的方式适用和实施中央政府和地方政府的所有符合《WTO协定》和本议定书中所承担的义务的法律、法规及其他措施。同时，中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况。在“（D）司法审查”中规定，中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》（“GATT1994”）第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。审查程序应包括给予须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。
上述内容概括起来有四层含义：（1）所有适用的法律、法规及其他措施应符合《WTO协定》和本议定书中所承担的义务；（2）法律、法规及其他措施应统一、公正、合理的实施；（3）应设立公正独立的审查庭；（4）政府的任何行政行为，应允许个人或企业进行上诉。
对照上述要求，我国目前政府审计存在如下四个问题：（1）法律、法规缺乏统一性和预见性，表现为法律法规不配套，法规之间相互矛盾；（2）现行的法律法规带有计划经济的痕迹，不适应市场经济的需要；（3）部门内部文件和通知干扰审计执法；（4）审查复议机构独立性差，由于现有司法体系独立性不强，难于从形式上制约复议机关的执法行为。
2、规范行为，公平执法。《议定书》第3条规定：“除本议定书另有规定外，在下列方面给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人和企业的待遇：（a）生产所需投入物、货物和服务的采购，及其货物据以在国内市场或供出口而生产、营销或销售的条件；（b）国家和地方各级主管机关以及公有或国有企业在包括运输、能源、基础电信、其他生产设施和要素等领域所供应的货物和服务的价格和可用性。”第5条规定：“除本议定书另有规定外，对于所有外国个人和企业，包括未在中国投资或注册的外国个人和企业，在贸易权方面应给予其不低于给予在中国的企业的待遇。”这些规定的含义就是政府给国内企业的待遇，也要给WTO成员方相同的待遇；给任一成员方的待遇，也要同样给予其他成员方相同或更高的待遇。
目前，我国在税收方面对外资企业的超国民待遇和对民营企业的低国民待遇都是与WTO的自由贸易和国民待遇原则相违背的。在审计方面体现为，对于相同行业存在的同一违纪现象，由于不同审计人员采用不同审计方法取证产生不同审计效果；对于不同企业的相同问题的认定，由于审计人员引用不同处理依据产生不同处理结果。当然，不同的审计效果和不同的审计处理结果并不是绝对不允许，关键是审计人员应该强化公平执法的观念，严格执行审计程序，杜绝人为因素导致违背WTO规则。
3、公开政务，透明行政。《议定书》第2条（c）节规定：“（1）中国承诺只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施。此外，在所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施实施或执行前，应请求，中国应使WTO成员可获得此类措施。在紧急情况下，应使法律、法规及其他措施最迟在实施或执行之时可获得。（2）中国应设立或指定一官方刊物，用于公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施，并且在其法律、法规或其他措施在该刊物上公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间，但涉及国家安全的法律、法规及其他措施、确定外汇汇率或货币政策的特定措施以及一旦公布则会妨碍法律实施的其他措施除外。中国应定期出版该刊物，并使个人和企业可容易获得该刊物各期。（3）中国应设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据本议定书第2条（C）节第1款要求予以公布的措施有关的所有信息。对此类提供信息请求的答复一般应在收到请求后30天内作出。在例外情况下，可在收到请求后45天内作出答复。延迟的通知及其原因应以书面形式向有关当事人提供。向WTO成员作出的答复应全面，并应代表中国政府的权威观点。应向个人和企业提供准确和可靠的信息。”
按照WTO协议，中国政府承诺要增加政府行为的透明度，承诺要出版下列官方刊物：《中国全国人大常委会公报》、《中国国务院公报》、《中国对外经贸部公告》、《中国人民银行公告》、《中国财政部公告》。我国审计机关也要提升审计工作的透明度，审计结果的公开是我国加入WTO后，政府审计遇到的新课题，它将改变我们长期以来形成的，以内部文件、密级文件执行公务的方式，将对我国国家审计的信誉和国家的利益产生至关重要的影响。在今年全国审计工作会议上，李金华审计长提出了要建立审计结果公告制度。推行这项制度能够让更多的人了解和支持审计工作，为审计工作创造良好的社会环境，增加审计监督的权威性。
二、我国政府审计部门应做好四个方面的工作
1、完善法规，满足需要。加入WTO后，审计环境和审计目标都将发生变化，我们要认真研究WTO规则，借鉴国外较为完善的法规制度体系，加快我国政府审计改革步伐，尽快制定出一套既符合WTO规则需要，又符合我国具体国情的完善的审计法规体系，以便更好地为我国市场经济建设服务。
2、观念更新，突出重点。在新形势下，我国政府审计应及时调整思路，更新观念，以适应新形势的要求。政府审计要紧紧围绕监督财政收支这一基本职能组织和开展审计工作，主要加强以下几个方面的审计：（1）财政审计方面应强化公共财政审计和公共工程、社会保障的审计；（2）行政事业审计应在合法合规的基础上审查资金的使用效率和效益；（3）金融审计方面应强化金融资产的使用效率和提高金融资产质量、防范金融市场风险；（4）外资审计方面应强化外债项目全过程的跟踪审计；（5）国有企业审计方面应在真实、合法、合规的基础上强化国有股份公司的资产的保值增值责任；（6）宏观管理方面应结合国有企业改制和完善社会保障、大型建设工程等出现的新问题，开展专题审计和审计调查。
3、规范程序，防范风险。按照WTO规则，要求成员国规范政府行为，提高政府行为的质量和效率，这将对我国行政管理体制产生深刻的影响。政府行为力争做到：一是不越位，即不该管的事不管；二是不缺位，该管的事情一定要管好；三是不错位，不超越或滥用职权。为此，政府审计部门要摆正位子，有所为，有所不为，做合格的“裁判员”。
依法审计可以保障审计机关较好地规避审计风险。这就要求政府审计部门继续加强审计工作的规范化建设，严格按照审计法和审计准则实施审计，大力推行审计准则的贯彻落实。同时，政府审计还应做好如下工作：（1）对于每一审计事项都要纳入审计项目计划，严格按照规范的审计程序进行；（2）强化审前调查，规范审计工作方案制定、调整程序，进一步重视审计工作方案的制定和执行；（3）对于审计问题的处理，建立起检查与处理相分离的方式，即审计小组负责取证和提出处理处罚依据，由审计结果认定部门做出处理处罚决定。
4、不断学习，提高技能。加入WTO后，伴随市场经济快速发展，新的审计领域将空前拓展，现代信息处理技术将代替传统的会计处理方法，审计监督作为主要以会计信息为对象的经济监督活动，客观上要求采取现代信息技术，加快信息处理速度，提高审计工作效率。审计人员不仅要系统地掌握审计专业知识，及时总结审计工作经验，还需要熟练掌握现代计算机技术和网络技术。同时，面对经济全球化和国际市场竞争的猛烈冲击，审计环境日益复杂，这就要求审计人员还必须具备较强的应变能力和较全面的科学文化知识修养。审计人员只有不断学习，提高素质，才能适应现代社会的需要。
