浅谈防范党政领导干部经济责任审计风险
来源： 陈汉平
2004-09-10
普通
[关键词]党政领导干部经济责任审计；风险；对策
[摘要]分析风险的危害性和可控性，并提出化解风险，准确评价的原则和对策，同时还提出了通过完善配套法规、分类建立党政领导干部经济责任量化指标，形成规范的评价标准等建议。
党政领导干部任期经济责任审计就是由国家审计机关依据有关法规，按照规定的程序，对党政领导机关或部门的法定代表人在其任期内的经济责任进行检查验证并作出评价。开展党政领导干部任期经济责任审计，使审计监督与组织监督、纪律监督有机结合，是在社会主义市场经济条件下，形成党政领导干部新的监督机制的重要途径。正确把握党政领导干部任期经济责任审计的风险，对于作出正确的审计评价和更加卓有成效地开展党政领导干部任期经济责任审计是很有必要的。
一、党政领导干部任期经济责任审计风险的特点
（一）违法违纪行为的隐蔽性影响认识的客观性。在一定的条件下，在有限的时间内，人对客观存在事物本质的认识总是有限的，加之违法违纪问题形成的复杂性和隐蔽性，这种客观存在的“固有性”与主观认识的有限性，两者之间存在的差异，是一对永恒的矛盾，审计的风险就存在于这一对矛盾之中。
（二）审计证据资料认知难度形成风险的非确定性。党政领导干部任期经济责任审计风险的客观性所反映的是矛盾的普遍性，而风险的非确定性则是反映矛盾的特殊性，风险不可回避，但风险将发生在哪个环节，发生什么性质的风险，会带来什么样的影响和危害，这又是在审计实施前难以完全准确预测的。由于审计人员面对纷繁复杂的各种审计资料，难以全面认识其真伪程度，使审计风险呈现非确定性。
（三）危险性。有风险必然有危害。党政领导干部任期经济责任审计风险较其他类型的审计风险造成的危害更为严重，主要表现有以下几个方面：一是影响领导用人决策，事关党和政府形象，若审计结论失真，评价不准，被有关部门作为决策参考依据后，将会形成无法弥补的危害。二是纵容违法犯罪。若是由于审计不慎，遗漏了重大案件线索，使应该严惩的犯罪分子反而得到重用，虽不属主观故意，但后果无疑是对犯罪分子的纵容。在干部队伍中留下了隐患。三是造成国有资产流失。如在审计过程形成失误，将使国家利益蒙受损失。四是影响审计机关的信誉和形象。审计结论失去了客观。公平和公正，审计的信誉和形象就成了无本之木，无源之水。
（四）可控性。党政领导干部任期经济责任审计风险虽然难以百分之百的预测，但我们审计人员的职责就是要通过努力去深入认识“客观存在”，通过认识的不断积累和总结，健全法律法规，严格审计程序，是可以最大限度地控制审计风险，将其降到最低点。尤其是可以规避事关大局的重大质量风险，这不仅是十分必要的，也是完全有可能的。
二、化解风险的对策
（一）把握党政领导干部任期经济责任审计评价的四原则。要从实际出发，着眼于大环境，立足于小环境，既讲原则性，又讲灵活性，客观公正地评价党政领导干部任期经济责任，在实际工作中应把握好以下四项原则。
第一，分清责任，区别对待。正确区分领导干部的“五组责任”是评价的关键。一是直接责任和间接责任。二是主观责任和客观责任。三是前任责任和现任责任。四是集体责任与个人责任。五是故意责任和过失责任。这就需要审计人员具有良好的业务素质，优秀的职业道德和较强的判断能力。
第二，换位思考，摆正位置。首先应该认识到，审计机关不是管理干部的部门，只是干部监督管理机制中一个经济监督部门，这就是审计机关在干部监督机制中的位置。作为党政领导干部任期经济责任审计对象，基本上都是单位一把手或主要负责人。在审计实施中，不管审计的最终结果如何，一定要耐得住，听得进，充分尊重审计对象反映的情况和提出的意见，在评价用语上，切忌主观武断，用绝对化的专业术语去下结论，应采用“素描”方式。
第三，紧扣主题，慎重处理。对党政领导干部任期经济责任的审计评价必须紧扣“任期经济责任”这个主题，依据审计获得和占有的取证材料作出评价，因为审计机关只能从经济的角度，且仅仅限于审计所涉及的范围和内容就相关的经济责任发表意见。对于未经审计查证的事项，不宜作概括性、预测性评价。对于在任期经济责任审计中查出的审计对象和单位违纪违规问题进行处理时，一定要严格履行合法的审计程序，处理上一定要慎之又慎。
第四，结论恰当，建议可行。审计机关作出党政领导干部的审计结论首先是正确，任何评价都有高低、有化有劣，这就涉及到一个评价标准，有了标准，结论才能恰当，在目前尚无现成的评价标准的情况下，笔者认为应以现行经济法规、财经纪律执行到位情况为标准。从财务内控制度是否真实、合法、资产保值增值、廉洁自律等四个方面去评价。提出的建议要切实可行，不在于多，而在于有用。
（二）在总结开展党政领导干部任期经济责任审计实践经验的基础上，逐步形成可操作性配套法规，以利准确界定党政领导干部对任职期间的经济活动和财务收支应承担的责任。
（三）应在探索和实践的基础上，逐步形成党政领导干部任期经济责任审计量化指标体系，使审计对象能有账明算，审计人员评价有据可查。在指标体系上，笔者认为可以分成三类。第一类是一级政府的主要领导人，如市、县、乡政府主要负责人，从本级政府的财政状况、经济发展主要指标、执行经济政策和本人遵守财经纪律及廉洁从政方面去设立；第二类是党政部门法定代表人，主要从部门财政财务收支，从事经济活动情况，国有资产保值增值和本人遵守财经纪律及廉政纪律等方面去考虑；第三类是履行政府委托或授权职能的事业组织法定代表人指标与第二类基本类似以外，重点要审查验证其事业发展成果情况，以利准确评价。当然还应考虑到不同地域和部门的不同历史与现实情况，在指标设定上既要有共性指标，又要有个性指标。
（四）尽快制订出党政领导干部任期经济责任审计评价标准。在目前情况下，应对照《审计机关审计事项评价准则》对被审计对象所在部门和单位的财政、财务收支的真实性。合法性、效益性以及有关经济活动进行评价，在此评价的基础上，再结合有关取证材料对审计对象的经济责任进行写实性评价。
此外，为了解决评价经济责任与法规依据尚不配套的矛盾，对一些特殊事项，可采用向授权或交办部门和审计对象的上级主管部门汇报，提供情况反映的方式，即分层次、小范围、多种方式运用审计结果，采取这样的做法，既可以全面准确地反映审计全部情况，也符合实事求是的原则，还体现了审计机关对当事人认真负责的态度，又可以有效地防范和规避审计风险。
[摘要]分析风险的危害性和可控性，并提出化解风险，准确评价的原则和对策，同时还提出了通过完善配套法规、分类建立党政领导干部经济责任量化指标，形成规范的评价标准等建议。
党政领导干部任期经济责任审计就是由国家审计机关依据有关法规，按照规定的程序，对党政领导机关或部门的法定代表人在其任期内的经济责任进行检查验证并作出评价。开展党政领导干部任期经济责任审计，使审计监督与组织监督、纪律监督有机结合，是在社会主义市场经济条件下，形成党政领导干部新的监督机制的重要途径。正确把握党政领导干部任期经济责任审计的风险，对于作出正确的审计评价和更加卓有成效地开展党政领导干部任期经济责任审计是很有必要的。
一、党政领导干部任期经济责任审计风险的特点
（一）违法违纪行为的隐蔽性影响认识的客观性。在一定的条件下，在有限的时间内，人对客观存在事物本质的认识总是有限的，加之违法违纪问题形成的复杂性和隐蔽性，这种客观存在的“固有性”与主观认识的有限性，两者之间存在的差异，是一对永恒的矛盾，审计的风险就存在于这一对矛盾之中。
（二）审计证据资料认知难度形成风险的非确定性。党政领导干部任期经济责任审计风险的客观性所反映的是矛盾的普遍性，而风险的非确定性则是反映矛盾的特殊性，风险不可回避，但风险将发生在哪个环节，发生什么性质的风险，会带来什么样的影响和危害，这又是在审计实施前难以完全准确预测的。由于审计人员面对纷繁复杂的各种审计资料，难以全面认识其真伪程度，使审计风险呈现非确定性。
（三）危险性。有风险必然有危害。党政领导干部任期经济责任审计风险较其他类型的审计风险造成的危害更为严重，主要表现有以下几个方面：一是影响领导用人决策，事关党和政府形象，若审计结论失真，评价不准，被有关部门作为决策参考依据后，将会形成无法弥补的危害。二是纵容违法犯罪。若是由于审计不慎，遗漏了重大案件线索，使应该严惩的犯罪分子反而得到重用，虽不属主观故意，但后果无疑是对犯罪分子的纵容。在干部队伍中留下了隐患。三是造成国有资产流失。如在审计过程形成失误，将使国家利益蒙受损失。四是影响审计机关的信誉和形象。审计结论失去了客观。公平和公正，审计的信誉和形象就成了无本之木，无源之水。
（四）可控性。党政领导干部任期经济责任审计风险虽然难以百分之百的预测，但我们审计人员的职责就是要通过努力去深入认识“客观存在”，通过认识的不断积累和总结，健全法律法规，严格审计程序，是可以最大限度地控制审计风险，将其降到最低点。尤其是可以规避事关大局的重大质量风险，这不仅是十分必要的，也是完全有可能的。
二、化解风险的对策
（一）把握党政领导干部任期经济责任审计评价的四原则。要从实际出发，着眼于大环境，立足于小环境，既讲原则性，又讲灵活性，客观公正地评价党政领导干部任期经济责任，在实际工作中应把握好以下四项原则。
第一，分清责任，区别对待。正确区分领导干部的“五组责任”是评价的关键。一是直接责任和间接责任。二是主观责任和客观责任。三是前任责任和现任责任。四是集体责任与个人责任。五是故意责任和过失责任。这就需要审计人员具有良好的业务素质，优秀的职业道德和较强的判断能力。
第二，换位思考，摆正位置。首先应该认识到，审计机关不是管理干部的部门，只是干部监督管理机制中一个经济监督部门，这就是审计机关在干部监督机制中的位置。作为党政领导干部任期经济责任审计对象，基本上都是单位一把手或主要负责人。在审计实施中，不管审计的最终结果如何，一定要耐得住，听得进，充分尊重审计对象反映的情况和提出的意见，在评价用语上，切忌主观武断，用绝对化的专业术语去下结论，应采用“素描”方式。
第三，紧扣主题，慎重处理。对党政领导干部任期经济责任的审计评价必须紧扣“任期经济责任”这个主题，依据审计获得和占有的取证材料作出评价，因为审计机关只能从经济的角度，且仅仅限于审计所涉及的范围和内容就相关的经济责任发表意见。对于未经审计查证的事项，不宜作概括性、预测性评价。对于在任期经济责任审计中查出的审计对象和单位违纪违规问题进行处理时，一定要严格履行合法的审计程序，处理上一定要慎之又慎。
第四，结论恰当，建议可行。审计机关作出党政领导干部的审计结论首先是正确，任何评价都有高低、有化有劣，这就涉及到一个评价标准，有了标准，结论才能恰当，在目前尚无现成的评价标准的情况下，笔者认为应以现行经济法规、财经纪律执行到位情况为标准。从财务内控制度是否真实、合法、资产保值增值、廉洁自律等四个方面去评价。提出的建议要切实可行，不在于多，而在于有用。
（二）在总结开展党政领导干部任期经济责任审计实践经验的基础上，逐步形成可操作性配套法规，以利准确界定党政领导干部对任职期间的经济活动和财务收支应承担的责任。
（三）应在探索和实践的基础上，逐步形成党政领导干部任期经济责任审计量化指标体系，使审计对象能有账明算，审计人员评价有据可查。在指标体系上，笔者认为可以分成三类。第一类是一级政府的主要领导人，如市、县、乡政府主要负责人，从本级政府的财政状况、经济发展主要指标、执行经济政策和本人遵守财经纪律及廉洁从政方面去设立；第二类是党政部门法定代表人，主要从部门财政财务收支，从事经济活动情况，国有资产保值增值和本人遵守财经纪律及廉政纪律等方面去考虑；第三类是履行政府委托或授权职能的事业组织法定代表人指标与第二类基本类似以外，重点要审查验证其事业发展成果情况，以利准确评价。当然还应考虑到不同地域和部门的不同历史与现实情况，在指标设定上既要有共性指标，又要有个性指标。
（四）尽快制订出党政领导干部任期经济责任审计评价标准。在目前情况下，应对照《审计机关审计事项评价准则》对被审计对象所在部门和单位的财政、财务收支的真实性。合法性、效益性以及有关经济活动进行评价，在此评价的基础上，再结合有关取证材料对审计对象的经济责任进行写实性评价。
此外，为了解决评价经济责任与法规依据尚不配套的矛盾，对一些特殊事项，可采用向授权或交办部门和审计对象的上级主管部门汇报，提供情况反映的方式，即分层次、小范围、多种方式运用审计结果，采取这样的做法，既可以全面准确地反映审计全部情况，也符合实事求是的原则，还体现了审计机关对当事人认真负责的态度，又可以有效地防范和规避审计风险。
