我国政府审计风险成因及其控制
来源： 刘国良 杜水清
2002-07-03
普通
随着社会主义市场经济体制的建立和发展,我国政府审计风险和法律责任明显加大,如何强化审计风险意识,分析风险的形成和表现,防范和控制审计风险有着重要的现实意义,本文在此谈点粗浅看法。
一、 审计风险的主要成因
(一) 政府审计机关少数人员对审计风险认识淡薄。审计风险在我国还有一个认识的过程,目前我国政府审计特别是审计署和省级审计机关领导对审计风险已高度重视,但基层审计机关对审计风险认识不足。在实际中出问题往往在基层。如果领导者对审计风险认识淡薄,就谈不上对审计风险防范控制。领导认识上的风险不同于审计人员的认识风险,因审计人员的认识问题产生的风险是局部性的风险,是可以通过领导的管理活动进行控制,是可控风险。而领导认识问题带来的风险是对审计工作全局性的影响,甚至可能是不可挽回的巨大失误。因此审计机关领导的认识风险是最大的审计风险,对此我们应有一个全面的认识,不要只看到发展的机遇,而看不到审计正面临着市场经济现实的挑战存在着审计风险。
(二) 审计机关和审计人员工作不慎,行为不当引发的审计风险。审计机关的目标从计划制定到最终发出审计意见或审计决定的过程,都是由审计机关审计人员具体操作完成的,同时整个过程中都潜在审计风险,从审计工作来看主要有:
1. 审计范围是否全面,是否存在超越职权范围,在制定计划安排项目时是否有预见性、科学性,审计监督的目的是否与宏观决策和政府中心工作相一致。
2. 是否严格遵守审计工作程序,审计方案编制是否全面、可行,对审计事项和主要内容是否少审、漏审,审计资料的归类整理是否完整、符合逻辑,审计工作底稿是否齐全。
3. 收集和评价审计证据是否充分、相关、有效,每份证据是否真实、可靠,对审计情况和问题的定性是否准确,使用法律法规是否正确,对问题处理处罚是否妥当,审计意见书和审计决定文字表达是否确切,审计报告是否真实客观。
4. 审计工作方法是否得当,工作作风是否深入,能否做到让被审计单位把话讲完。
5. 审计人员素质不高,违背审计职业道德,在被审计单位弄虚作假,隐瞒事实真象,以审谋私,以权谋私等。
(三) 在审计机关现行体制下受地方行政干扰,引发审计风险。由于我国审计机关实行“双重领导”体制,地方各级审计机关均受到不同程度影响,查出重大审计事项、情况上报、材料反映和问题处理必须经地方行政首长认可,这样审计机关独立性、客观公正受到影响,随之而来产生审计风险。
同时审计法规不配套,也是一个不可忽视的因素,由于我国正处在经济体制改革之中,经济发展超前,法规制度滞后,所以我国政府审计机关应尽快出台有关法规细则,规定审计机关在审计过程中应负哪些责任,划分责任界限,从而减少审计风险。
(四) 来自被审计单位的固有审计风险。主要表现在:
1. 被审计单位内部控制制度是否健全,是否有效地将编报的差错控制在允许范围内。如内部控制系统健全,就能有效地阻止差错的产生或检测差错所在,为审计工作的防范风险提供客观依据。如果审计人员检测发现被审单位内部控制系统形同虚设,则在审计工作中,审计人员将判断存在内部控制风险,从而不再考虑企业内部控制系统对报表差错的预防与检测功能,可见内控制度不严,是引发审计风险重要因素。
2. 被审计单位会计工作从原始凭证到会计报表编制过程,是否严格符合会计准则,选择和运用会计处理方法是否恰当,对各项经济业务流动作出完整的会计记录,是否保护资产的安全完整。会计报表是否真实、合法、完整等。
3. 被审计单位管理人员和会计人员在经济活动中是否存在其它违纪违规的行为,银行帐户、现金、会计凭证和帐簿有无疑点。
二、 防范审计风险应区分两种界限
(一) 要严格区分审计过程中会计责任与审计责任的界限。会计责任包括被审计单位有关责任人对内控制度的建立、健全与执行情况,选择和运用恰当的会计处理方法,保护资产的安全、完整、会计资料的真实、合法、完整等方面所承担的责任。而审计责任是对审计报告是否真实、合法、公允所承担的责任。
我国《注册会计师法》和《独立审计具体准则第7号》对社会审计的会计责任和审计责任已作了明确规定,但政府审计对国家审计准则暂没有规定。政府审计任务重、项目多、工作量大、执法力度也大,审计工作中也不可能百分之百对每一项经济活动彻底搞清,国家审计人员素质也有待提高,这就迫切需要国家出台《国家审计准则》明确政府审计对会计责任与审计责任作严格区分,使审计人员在工作中明确审计应有的责任,减少审计风险,变被动为主动。同时也能促进被审计单位做好会计工作,明确应有的责任。
(二) 应区分国家审计机关与审计人员各自应承担责任界限。审计是一个动态的群体活动过程,是由审计人员具体操作完成的,从计划的制定到最终发出审计意见书或审计决定的过程,都是以审计机关的名义进行。同时整个活动也都潜在着审计风险。站在社会公众角度上看,审计人员进行的一切公务行为所产生的责任都是由审计机关来承担,有的还要追究到审计机关的主要领导。但从审计机关的内部管理上看,审计的实施实际上是由具体审计人员进行,审计机关的主要领导没有足够的精力对审计过程实施全面监控,因此审计人员应承担的责任和审计机关承担的责任应严格区分,不能混淆。这对于促进审计人员廉洁自律,不推卸审计责任至关重要,并对明确承担审计责任,规范审计机关及其审计人员各自的审计行为,保证审计工作质量,提高审计工作效益,将有重要意义。
三、 控制审计风险的措施和途径
(一) 树立政府审计机关全员风险意识。审计工作实践说明,有效控制风险的关键是审计人员要有强烈的风险意识。如果忽视审计风险控制,不断出现审计质量事故,轻则引起复议,重则上诉讼法庭,造成不良社会影响,损害审计形象,危及审计事业生存和发展。高度重视防范和控制审计风险是维护审计生命促进审计事业发展的需要,也是市场经济发展的必然。因此各级审计机关和广大审计人员既要提高审计风险重要性的认识,又要不断提高审计工作质量,强化审计风险意识,把防范和控制审计风险,作为审计机关一件大事抓紧抓好。
(二) 强化审计机关法规建设,完善内部管理制度,建立控制风险的有效机制。政府审计机关要尽快出台《国家审计准则》,并对已颁布有关法规弹性的地方尽快制定《实施细则》,加以具体化,便于实际中操作。同时还要注意:(1)各级审计机关在年初安排项目任务和要求时,要分析预测与此有关的各种可能出现风险因素,以及防范控制措施;(2)在制定审计方案时,对审计范围、重点内容、审计方法等,尽量安排合理、科学;(3)在项目实施中要严格遵守审计工作程序,对审计证据收集和评价要严格把关,做到真实可靠;(4)建立复核制,审计员对主审负责,主审对所有审计资料要进行严格复核、归类,编写审计报告,做到真实、客观,注重审计工作每一个环节,提高审计工作质量;(5)讲究审计工作方法,对人对事要谨慎,注意工作策略和审计技巧。总之既要做到大胆工作,又要处处留心审计风险潜在可能以及控制审计风险的措施。
(三) 坚持依法审计,加大审计查处深度和执法力度。我国政府审计是各级政府具体组织执行审计监督的行政机关,政府审计机关是审计执法主体,依法具有对违反财经法纪的经济行为的单位和责任人员行政处理处罚权。依法审计是审计的基本原则,它包括审计程序上的依法和处理处罚必须依法,有法律明确规定的,必须按法律规定进行处理。同时也要正确处理好改革、发展、稳定的关系、局部与全局、当前与长远利益的关系。还要对现阶段经济生活中反映出来的新事物,新问题,法律和政策没有明确规定的,应保持审计职业谨慎。
(四)坚持实事求是,客观公正的原则。要注意审计意见书或审计结论与审计实际情况相一致的原则,如出现不一致的情况,审计人员可以要求当地政府或相关部门出示更改审计结论的书面申请或情况说明,以便对簿公堂时有证可查。
一、 审计风险的主要成因
(一) 政府审计机关少数人员对审计风险认识淡薄。审计风险在我国还有一个认识的过程,目前我国政府审计特别是审计署和省级审计机关领导对审计风险已高度重视,但基层审计机关对审计风险认识不足。在实际中出问题往往在基层。如果领导者对审计风险认识淡薄,就谈不上对审计风险防范控制。领导认识上的风险不同于审计人员的认识风险,因审计人员的认识问题产生的风险是局部性的风险,是可以通过领导的管理活动进行控制,是可控风险。而领导认识问题带来的风险是对审计工作全局性的影响,甚至可能是不可挽回的巨大失误。因此审计机关领导的认识风险是最大的审计风险,对此我们应有一个全面的认识,不要只看到发展的机遇,而看不到审计正面临着市场经济现实的挑战存在着审计风险。
(二) 审计机关和审计人员工作不慎,行为不当引发的审计风险。审计机关的目标从计划制定到最终发出审计意见或审计决定的过程,都是由审计机关审计人员具体操作完成的,同时整个过程中都潜在审计风险,从审计工作来看主要有:
1. 审计范围是否全面,是否存在超越职权范围,在制定计划安排项目时是否有预见性、科学性,审计监督的目的是否与宏观决策和政府中心工作相一致。
2. 是否严格遵守审计工作程序,审计方案编制是否全面、可行,对审计事项和主要内容是否少审、漏审,审计资料的归类整理是否完整、符合逻辑,审计工作底稿是否齐全。
3. 收集和评价审计证据是否充分、相关、有效,每份证据是否真实、可靠,对审计情况和问题的定性是否准确,使用法律法规是否正确,对问题处理处罚是否妥当,审计意见书和审计决定文字表达是否确切,审计报告是否真实客观。
4. 审计工作方法是否得当,工作作风是否深入,能否做到让被审计单位把话讲完。
5. 审计人员素质不高,违背审计职业道德,在被审计单位弄虚作假,隐瞒事实真象,以审谋私,以权谋私等。
(三) 在审计机关现行体制下受地方行政干扰,引发审计风险。由于我国审计机关实行“双重领导”体制,地方各级审计机关均受到不同程度影响,查出重大审计事项、情况上报、材料反映和问题处理必须经地方行政首长认可,这样审计机关独立性、客观公正受到影响,随之而来产生审计风险。
同时审计法规不配套,也是一个不可忽视的因素,由于我国正处在经济体制改革之中,经济发展超前,法规制度滞后,所以我国政府审计机关应尽快出台有关法规细则,规定审计机关在审计过程中应负哪些责任,划分责任界限,从而减少审计风险。
(四) 来自被审计单位的固有审计风险。主要表现在:
1. 被审计单位内部控制制度是否健全,是否有效地将编报的差错控制在允许范围内。如内部控制系统健全,就能有效地阻止差错的产生或检测差错所在,为审计工作的防范风险提供客观依据。如果审计人员检测发现被审单位内部控制系统形同虚设,则在审计工作中,审计人员将判断存在内部控制风险,从而不再考虑企业内部控制系统对报表差错的预防与检测功能,可见内控制度不严,是引发审计风险重要因素。
2. 被审计单位会计工作从原始凭证到会计报表编制过程,是否严格符合会计准则,选择和运用会计处理方法是否恰当,对各项经济业务流动作出完整的会计记录,是否保护资产的安全完整。会计报表是否真实、合法、完整等。
3. 被审计单位管理人员和会计人员在经济活动中是否存在其它违纪违规的行为,银行帐户、现金、会计凭证和帐簿有无疑点。
二、 防范审计风险应区分两种界限
(一) 要严格区分审计过程中会计责任与审计责任的界限。会计责任包括被审计单位有关责任人对内控制度的建立、健全与执行情况,选择和运用恰当的会计处理方法,保护资产的安全、完整、会计资料的真实、合法、完整等方面所承担的责任。而审计责任是对审计报告是否真实、合法、公允所承担的责任。
我国《注册会计师法》和《独立审计具体准则第7号》对社会审计的会计责任和审计责任已作了明确规定,但政府审计对国家审计准则暂没有规定。政府审计任务重、项目多、工作量大、执法力度也大,审计工作中也不可能百分之百对每一项经济活动彻底搞清,国家审计人员素质也有待提高,这就迫切需要国家出台《国家审计准则》明确政府审计对会计责任与审计责任作严格区分,使审计人员在工作中明确审计应有的责任,减少审计风险,变被动为主动。同时也能促进被审计单位做好会计工作,明确应有的责任。
(二) 应区分国家审计机关与审计人员各自应承担责任界限。审计是一个动态的群体活动过程,是由审计人员具体操作完成的,从计划的制定到最终发出审计意见书或审计决定的过程,都是以审计机关的名义进行。同时整个活动也都潜在着审计风险。站在社会公众角度上看,审计人员进行的一切公务行为所产生的责任都是由审计机关来承担,有的还要追究到审计机关的主要领导。但从审计机关的内部管理上看,审计的实施实际上是由具体审计人员进行,审计机关的主要领导没有足够的精力对审计过程实施全面监控,因此审计人员应承担的责任和审计机关承担的责任应严格区分,不能混淆。这对于促进审计人员廉洁自律,不推卸审计责任至关重要,并对明确承担审计责任,规范审计机关及其审计人员各自的审计行为,保证审计工作质量,提高审计工作效益,将有重要意义。
三、 控制审计风险的措施和途径
(一) 树立政府审计机关全员风险意识。审计工作实践说明,有效控制风险的关键是审计人员要有强烈的风险意识。如果忽视审计风险控制,不断出现审计质量事故,轻则引起复议,重则上诉讼法庭,造成不良社会影响,损害审计形象,危及审计事业生存和发展。高度重视防范和控制审计风险是维护审计生命促进审计事业发展的需要,也是市场经济发展的必然。因此各级审计机关和广大审计人员既要提高审计风险重要性的认识,又要不断提高审计工作质量,强化审计风险意识,把防范和控制审计风险,作为审计机关一件大事抓紧抓好。
(二) 强化审计机关法规建设,完善内部管理制度,建立控制风险的有效机制。政府审计机关要尽快出台《国家审计准则》,并对已颁布有关法规弹性的地方尽快制定《实施细则》,加以具体化,便于实际中操作。同时还要注意:(1)各级审计机关在年初安排项目任务和要求时,要分析预测与此有关的各种可能出现风险因素,以及防范控制措施;(2)在制定审计方案时,对审计范围、重点内容、审计方法等,尽量安排合理、科学;(3)在项目实施中要严格遵守审计工作程序,对审计证据收集和评价要严格把关,做到真实可靠;(4)建立复核制,审计员对主审负责,主审对所有审计资料要进行严格复核、归类,编写审计报告,做到真实、客观,注重审计工作每一个环节,提高审计工作质量;(5)讲究审计工作方法,对人对事要谨慎,注意工作策略和审计技巧。总之既要做到大胆工作,又要处处留心审计风险潜在可能以及控制审计风险的措施。
(三) 坚持依法审计,加大审计查处深度和执法力度。我国政府审计是各级政府具体组织执行审计监督的行政机关,政府审计机关是审计执法主体,依法具有对违反财经法纪的经济行为的单位和责任人员行政处理处罚权。依法审计是审计的基本原则,它包括审计程序上的依法和处理处罚必须依法,有法律明确规定的,必须按法律规定进行处理。同时也要正确处理好改革、发展、稳定的关系、局部与全局、当前与长远利益的关系。还要对现阶段经济生活中反映出来的新事物,新问题,法律和政策没有明确规定的,应保持审计职业谨慎。
(四)坚持实事求是,客观公正的原则。要注意审计意见书或审计结论与审计实际情况相一致的原则,如出现不一致的情况,审计人员可以要求当地政府或相关部门出示更改审计结论的书面申请或情况说明,以便对簿公堂时有证可查。
