会计集中核算制对审计工作的影响与对策

　　机关事业单位会计集中核算作为财政支出改革的新事物，是我国会计管理体制的一次重大改革，是推行国库集中收付制度的一种有效形式，它的推行对加强行政事业单位会计核算和会计监督，规范财务收支行为，管好用好财政资金，杜绝腐败等方面具有重要的现实意义。同时，我们应该看到，会计集中核算的实行对审计工作带来了一定的影响，面对新的形势，如何搞好会计集中核算后的审计工作，已成为审计机关共同面对的一个新课题。

　　一、行政事业单位推行会计集中核算制的特点

　　1、集中性。会计集中核算制一个最突出的特点就是集中性。委托单位所有收支必须围绕一个主要的组织机构—会计核算中心进行，每笔收支处理都处于核算中心的控制之下。

　　2、独立性。在会计集中核算制度下，会计人员的组织、人事、工资关系，全部转到会计集中核算机构，由其统一管理，会计人员不再享受单位任何工资、津贴、奖金及其他福利待遇，从而改变了原来会计人员以单位管理为主的体制，保证了会计人员与单位之间保持相对独立。这样一方面降低了单位负责人对会计人员进行约束、控制甚至打击报复的可能性，消除了会计人员的后顾之忧；另一方面也使会计人员的个人利益不受单位经济状况的影响，降低了会计人员成为“内部人”的可能性，大大改善了会计人员进行监督的环境，使会计人员敢于对会计资料的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督，有利于会计人员依法独立履行职责。

　　3、广义性。会计集中核算制度下的会计监督跳出了传统的狭义的“监督”圈子，是一种广义的、宏观的、更高层次的监督。其主要体现在两个方面：一是从宏观上进行会计监督，促进单位自觉遵守财经纪律，把不合理的财务支出行为消灭在萌芽状态；二是会计人员站在第三方立场上，依法履行管理和监督职能，通过对单位每笔开支的审核，既能帮助单位规范核算，降低发生会计差错和违反财经纪律的概率，又能解决财务支出全过程的监督与管理上的“缺位”、“滞后”问题，达到“365天，天天监督”的效果。

　　4、效益性。会计集中核算制紧扣财政改革目标，突出效益优先原则，将集中和分散有机地结合。对预算单位会计核算的集中是为了加强资金管理，提高资金的使用效益；对财务管理与会计核算的分离，是为了加强相互监督，提高单位理财水平。

　　5、一致性。会计核算中心依据国家统一的会计核算制度、财务管理制度和费用开支标准，对单位实施统一的会计监督，在监督的依据、标准、范围、尺度等方面做到一致，可以避免单位之间的不平衡性，有效防止单位搞特殊化。

　　二、推行会计集中核算制后对审计工作的影响

　　在充分认识会计集中核算特点的同时，我们还应看到会计集中核算这个新事物给审计工作带来的影响。

　　（一）对审计对象的影响

　　实行会计集中核算后，行政事业单位的会计账目、银行账户和其他会计资料全部移交到了会计核算中心，会计核算、会计监督由核算中心负责完成，核算中心具有对单位所有资金、账户、账务处理等业务行使监督、服务、管理等职能，并行使会计资料档案保管及资金管理权。由于审计部门与被审计单位之间增加了会计核算中心，核算中心与被审计单位可能就一些会计核算责任问题相互推诿，使得资料提供、具体事项问询、问题责任认定难度加大，将给审计工作带来不利影响。

　　（二）对审计工作重点的影响

　　实行会计集中核算后，由于会计核算监督与各单位经济业务活动在时空上的分离，造成了核算中心会计人员与单位具体的财务收支等经济业务活动的脱节，因而会计核算中心无法对单位原始凭证所反映的经济事项的真实性进行监督，这样就难免导致会计信息在源头上的失真。同时，单位的一些违反财经法纪的事项为逃避核算中心会计监督，达到在会计核算中心顺利审核过关并报账的目的，其违纪行为可能更隐蔽，例如：有些单位将应收的管理费、租金、投资分红等收入不纳入核算中心，“下沉”所属二、三级单位和外移其他相关单位及协会、学会等社团组织，直接在对方单位列支。部分单位将门面租金或其它途径取得的收入不纳入核算范围，或另设帐外帐、私设“小金库”；为应付核算中心对票据合规和账账相符情况的审查，以假发票报账，使会计记录无法真实反映单位经济活动。而在会计核算中心审核报账后，即将这些经济事项的会计核算处理融入了繁杂的会计核算业务之中，给真实性、合规性审计增加了难度。此外，会计核算中心的审核，因多种因素的影响，在客观上增加了审计人员对其审核的信赖度，容易产生认同感，从而也会影响审计人员对审计事项真实性、合规性的专业判断。这些因素的存在都会导致审计风险的加大。

　　（三）对审计人员素质和审计方法的影响

　　实行会计集中核算后，由于核算中心会计人员业务素质及其对各单位的具体工作和开支项目不十分清楚，会计核算上存在一些缺陷，特别是对专项经费、往来款项核算上列支串户和不够明细，将增加具体审计的难度。审计人员不但要了解现行行政事业单位的有关法律法规和他们的收费项目和内容，掌握不同行政事业单位的会计业务处理，而且还要熟悉和掌握会计电算化的相关操作规程和程序。这对审计人员的素质要求将产生很大的影响。实行会计集中核算后，使得审计机关多年探索总结的一整套技术方法不再完全实用。审计将面对更多的查“活账”任务，审计的职能手段缺乏将更加明显。

　　（四）对审计评价与处理的影响

　　实行会计集中核算后，对于以往审计中发现的界限较模糊问题的定性，能做到更加清楚、准确，最直接的是“小金库”问题的认定，各行政事业单位除规定允许其保留之外的账户和资金都应视为“账外账”、“小金库”。实行会计集中核算的单位，其财务收支在会计核算中心报账，要通过该中心较为严格的审核。这种审核可以认为既是一种会计监督，又是一种财政监督，同时从某种意义上讲也是一种政府监督。那么，核算中心是否应对这种监督承担责任呢？对此相关法规均无明确规定，使得会计法律责任主体的界定模糊，这就为审计认定责任，明确处罚主体增加了困难。

　　三、推行会计集中核算制后审计工作新思路

　　面对会计集中核算给审计工作带来的影响，审计机关应认真研究，及时采取有效措施应对。我们认为，会计核算中心成立后虽多了一道财务监督环节，但它不能代替审计，不能理解为会计监督加强而审计监督削弱了，相反更应该认为这是强化审计监督。实行会计集中核算后，行政事业单位审计的内容、重点、方式方法等要根据实际情况进行调整。随着实践的不断发展，要不断研究探索，创出新的工作思路，以取得更大成效。

　　（一）明确审计对象

　　会计核算中心承担着大量行政事业单位的会计核算工作，集中了各单位的会计资料和信息，从加强行政事业单位财政财务收支管理和充分有效发挥审计作用考虑，会计核算中心必然成为重要的审计对象。同时，依据《审计法》的规定，对纳入会计核算中心的各单位的财务收支活动，审计机关有权进行审计监督，行政事业各部门、单位仍是审计机关的审计对象。两者在审计内容上应有所侧重。

　　1、审计机关对会计核算中心的审计包括：

　　（1）纳入核算中心的单位和资金范围；

　　（2）核算中心集中资金的规模及分户核算、日常管理情况；

　　（3）核算中心内控制度情况；

　　（4）核算中心自身年度财政预算执行情况；

　　（5）会计核算中心的职责履行情况。

　　2、审计机关对被纳入集中核算单位的审计包括：

　　（1）内控制度建立执行情况；

　　（2）预算外收入和其他收入情况；

　　（3）实物资产管理情况；

　　（4）专项资金使用情况；

　　（5）往来账款的真实性；

　　（6）尚未纳入中心核算的专项资金、账户以及所属二、三级单位。

　　（二）调整审计重点

　　实行会计集中核算一定程度上加强了对财政财务收支的监督，规范了会计核算，审计重点应随之有所调整，要加强对核算中心会计监督未涉及和不能到位部分的审计监督。

　　对会计核算中心，由于核算中心是在单位资金所有权和财务自主权不变的前提下，对行政事业单位的会计业务实行统一核算和管理。为此，在对行政事业单位审计时，主要看核算中心负责的会计核算、会计监督等有关内部管理制度是否严密有效，会计监督工作是否规范合理，是否符合国家统一会计制度的规定，坚持按制度办事，按规定标准核定收支，以及代为保管的资金是否安全完整。

　　对被纳入集中核算的单位，除了要注重审查内控制度有效性、收入真实完整性、支出合规效益性、债权债务真实性、财产物资管理安全性等方面外，还应侧重对会计核算中心可能监督不到或监督不力的事项进行审计。如收入来源是否全部入账，有无将收入不及时报账、漏报、少报或不报账，形成单位“小金库”；对支出要看支出结构和效益情况，分析行政事业成本合理性、是否体现公共财政的要求、是否体现社会效益最大化原则；还要着重对专项资金使用情况进行跟踪审计，看有无挤占、挪用、损失、浪费现象，以促进财政资金使用效益提高。

　　（三）提高审计效率实行会计集中核算制度后，会计核算中心应当与被核算单位组建局域网，并由会计核算中心授予审计机关一定的权限，使审计人员在审计时能够利用网络随时调用所需的会计资料，同时要全面提升审计机关的电算化和信息化的设施水平，将审计机关局域网与财政会计中心局域网连接，同时建立行政事业审计资料库，这样既可节约审计成本，又提高审计效率。

　　（四）提高人员素质行政事业审计人员要努力适应财政改革的要求，加强对新政策、新知识的学习，熟练掌握会计、审计理论和实务知识，提高运用现行政策分析和解决问题的实际能力；同时，要抓好对计算机应用知识的学习，把计算机技术与审计有机结合并广泛运用于审计工作作为具体目标抓实、抓细，提高审计人员运用计算机审计的水平，从而促进审计工作的质量和水平提高到一个新的阶段。

　　（五）改进审计方法会计集中核算后，随着审计重点的调整，审计方法也应作相应的改进。首先要细化审计程序。一是在下达审计通知书时，对承担会计责任的双方都要下达，主送被审计单位，还要抄送会计核算中心；明确对双方必须审计的事项及提供必要的工作条件；二是对审计事项有关的会计资料真实、完整和其他相关情况，需要由被审计单位和会计核算中心共同作出书面承诺；三是审计报告在征求被审计单位意见时，还必须同时征求会计核算中心的意见。其次要搞好两个衔接。一是搞好与会计核算中心的衔接。审计机关在制定审计项目计划时，要征求核算中心的意见；实施审计时，要将审计通知书抄送核算中心，审计结束后要听取核算中心对查出问题的意见，使核算中心自始自终成为审计活动的主体；二是搞好与被审计单位的衔接。被审计单位作为会计核算主体、审计监督的对象，除要求提供必要的会计资料外，要注意抓好审计承诺书制度的落实。

　　（六）明确法律责任对审计问题的处理，必须正确区分行政事业单位的责任和会计核算中心的责任，对于因部门单位自身行为形成的违规违纪问题，审计部门应依法出具审计意见书，作出审计决定。对于因会计核算中心造成的管理问题，依据《审计法》的规定，审计部门应向会计核算中心出具审计建议书，形成的违规违纪问题应当作为同级财政预算审计的内容进行处理。

　　总之，会计集中核算制的建立，会计资料集中性、银行帐户单一性、会计监督有效性、核算手段先进性，为审计工作提供了有利的工作环境，对提高审计质量和效率、降低审计风险，起着积极的作用。我们要适应会计体制改革变化的形势，不断总结和改进审计工作方式方法，促进审计工作再上新台阶。