加入WTO政府审计机关面临的挑战与机遇
来源：
2002-06-12
普通
加入WTO后，由于国内法律的调整，经济运行模式的改变，以及国际规则对政府机构干预经济方式的特殊要求，以及国内经济组织走出国门参与国际经济运行等一系列新的变化，将对我国的政府审计机关从多个方面提出挑战。
1． 审计机关的法定职责范围将面临挑战。
主要体现在：
（1） 外资在多个领域进入中国后，多元投资主体的经济组织大量存在，哪些单位应接受审计机关的审计，哪些单位不应由审计机关审计，需要作出重新划分。传统的国有经济组织数量将会下降，这样会直接影响政府审计机关的审计监督范围。
（2） 审计机关目前所实行的一些审批性质的事项需要进行调整。如建设项目开工前审计等属于政府审批事项，这类审计是否必须开展应重新进行规范。
（3） 会计市场的开放，政府审计的业务范围也会受到社会审计组织的挑战，如建设项目的一些审计内容，外资项目的审计等。
（4） 传统审计事项也存在与其他审计组织的职责分工，如对商业银行的审计。那些内容应由国家审计机关审计，哪些内容应由社会审计组织来审计，审计机关的审计结果以什么方式体现，社会审计的结果以什么方式体现，这些都需要在两者之间进行协调，以减少重复审计。
（5） 入世后农业资金等专项资金的投入方式将变化，也可能会影响到审计机关的职责范围。政府对农业的支助等，会受到世贸规则的制约，审计机关对这些资金的审计一方面可能会减少，另一方面也要求增加透明度，公开审计结果。
2． 审计依据（或称判断标准）的变化
（1）入世后政府规则的变化要求改变审计的判断标准。审计机关在审计中要使用政府的制度、规定等作为判断被审计单位经济活动合法性的标准。入世后各个政府机关都在对相应的法规、制度进行调整，这些调整将直接改变审计的判断标准。审计机关必须及时了解相应的变化，以正确作出审计结论。
（2）入世后有关业务交易适用的规则要采用国际规则，也要求改变审计的判断标准。入世后有些国际规则将要求国内的经济组织遵守，这些规则就直接成了审计机关进行审计的判断标准。
（3）走出国门的交易，其适用规则的变化要求改变审计的判断标准。当国内经济组织在国外参与经济活动时，其行为要受到所在国的法律约束，审计机关在对这类业务进行审计时，就应考虑所在国的环境，以选择正确的判断标准。
（4）审计判断标准要更加国际化、更加透明。由于大量的国际标准和国际规则在国内经济活动的应用，审计机关使用的审计判断标准将更加国际化，同时审计机关对公布审计结果的项目，也要向社会公开自己所使用的判断标准。
3． 审计机关的审计内容要进行调整和规范
（1）入世后国民待遇原则不仅适用于外资企业，也适用于国内企业。这就要求调整对国内企业审计的内容，以减少对国内企业的重复监督和检查，创造公平的竞争环境。审计机关对企业的审计将更注重对政府规则的遵守情况的监督，而不是全面的审计。
（2）对金融机构的审计也应调整审计的内容，重在对宏观调控层面的审查。由于入世后国外金融机构会进入中国市场，国内金融机构与外国金融机构应接受同等的审计，如都要由注册会计师对其财务报告进行审计。在此基础上，审计机关对金融机构的审计内容就应调整，而不是再做与注册会计师同样的审计，应重在对国家金融政策遵守执行情况的监督。
（3）为了体现公平公正的原则，审计内容应当规范。对不同单位审计内容和要求标准应相对一致，处理处罚的标准也应公正统一。
4． 审计机关的审计工作要求更加规范，审计准则要更国际化
（1）入世后政府行为要规范，审计工作同样要规范。审计机关应重视审计准则的制定与实施，在工作中要严格遵守审计准则，规范审计行为。
（2）审计准则要在一定程度上体现国际上普遍的作法。为了增加我国审计工作结果与国外审计结果的可比性，以更好地对外沟通与交流，同时也为让外资经济组织了解中国的政府审计，审计机关在审计准则在有些方面，尤其是审计技术方面，要体现国际上公认的做法。
（3）在审计工作过程中要更加重视和尊重被审计单位的权利。审计机关在审计调查取证、作出审计处理处罚、公布审计结果等工作中，要充分尊重被审计单位及有关个人的权利，如知情权、申辩权、要求保密的权利、审计期间开展正常经营活动的权利等。
（4）审计的作业方式上要规范科学。审计人员在工作中要减少随意性，严格遵守作业规范来确定审计的范围、内容，在审计方法上也要做到科学合理。
（5）审计结果的表述要规范，以适应外部对审计结果的需求。为适应对外公布审计结果的需要，审计机关要规范审计结果的表述方式，使其能够让外部使用者理解和接受。
5． 审计结果要增加公开和透明程度
（1）政府行为公开透明是WTO精神，审计机关也要提高审计工作的公开和透明度。公开的内容应包括，工作程序、工作标准、所确定的部分审计项目、部分审计结果等。
（2）审计机关要增加对外公布审计结果的数量和内容。对于涉外的项目、社会公众关注的项目应尽量公布审计结果，对于不涉及国家机密的审计项目应逐渐实行公开审计结果的制度。
（3）要开发适应对外公布的审计结果载体。为了适应公开审计结果的需要，审计机关需要制定相应的制度，包括使用什么方式公开、公开哪些内容、采用什么载体公开、在什么时间公开、公开的范围等都要 确定下来。
6． 对审计人员素质和审计技术方法的挑战
（1）审计人员的知识和技能可能不适应的要求。入世后，审计的判断标准变化了，所审的经济活动不同了，所处的审计环境变化了，现有的知识和技能可能就不适应工作需要了。审计人员必须要了解WTO规则，要了解国际通行审计惯例，了解国际上通行的商业运作模式和规则，并掌握现代技术手段，这样才能适应入世后审计工作的需要。
（2）审计技术方法的落后可能不适应新的审计任务。目前我们的审计技术还是一种以手工为主的帐目基础审计，这种传统的审计手段已经不能适应日益国际化的需要。审计机关必须考虑推行新的审计策略和技术手段，而且要将其以审计准则的方式确定下来要求审计人员必须遵守执行。
7． 对审计资源的挑战
外国企业对优秀审计人才的争夺，已经开始。这种挑战对审计机关来说是最直接的，将直接影响到审计机关的人员素质和工作质量。审计机关必须提出相应的应对措施，去培养和保留优秀审计人才。
8．对审计机关业务种类的挑战
（1）财务收支审计需要规范，要重视对财务报告的审签。审计走向中际化是必然趋势，而入世加速了这一进程。国际上通行的财务审计做法（主要是对国家通预算执行情况的审计），都是要对预算单位的财务报告发表意见。我国政府审计机关的财务审计也必将向一方向过渡，这样才使得财务审计更加规范。当前我们开始试点的决算报告审签就是一个发展方向，应逐渐推行。
（2）需要探索开展绩效审计。在企业财务审计数量减少，政府部门财务管理水平提高的条件下，审计机关应更加关注有关经济活动的有效性，并有步骤地开始探索绩效审计。
（3）重视开展专项审计调查。入世后政府和企业都要按照市场经济的规则办事，政府审计机关要更重视从宏观层面发挥作用。开展专项审计调查就是一个发挥宏观作用的重要方式。
（4）扩展环境审计等新的审计业务。入世后环境保护任务更加艰巨，在环境保护方面的国际合作增多，国际上对开展环境审计的要求也在增加。所以今后审计机关要加大环境审计的力度，以适应入世的需要。
9． 对审计立法的挑战
入世的挑战，首先是对审计立法的挑战。上述各个方面的挑战都要示对有关的审计法律进行调整，并对有关应对挑战的措施以法律形式加以规范。涉及到审计立法的可能会有以下几个方面：对审计机关的职责进行调整；对审计中使用的权利进行规范；对审计的目标和内容进行规范；对审计准则体系和内容的调整；对审计结果的体现形式进行调整等
加入WTO为我国政府审计的发展也提供了新的机遇。它有利于扩大对外交流，促进我国政府审计工作水平的提高，有利于提高审计人员的素质，有利于新的审计技术方法的引入。同时也为我国的政府审计走出国门，参与国际审计事务创造了条件。加入WTO还为政府审计机关带来了以下机遇：
1.政府行为和企业行为的规范为审计创造了良好的条件。加入WTO后，政府和企业的行为要受到世贸规则的约束，将更加规范。在这种条件下，审计机关就不需花大量的时间在查错防弊上，而可以将更多的精力用在促进被审计单位改进管理，提高效益上。
2.促进政府工作透明度的提高，为政府审计创造了发展的机会。由于世贸规则要求政府机关提高工作的透明度。而对外提供真实的信息资料是透明的一个重要内容。在促进政府机关提高透明度这一方面，审计机关应发挥重要的作用，通过审计提高政府机关信息资料的真实可性度，提高政府工作的效率和效益，并向社会公布对政府机关的审计结果，这就为政府审计的发展创造一个良机。一方面要求审计机关加强对政府机关的监督，另一方面也要求审计机关拓宽审计领域，探索开展绩效审计。
3.政府财政金融体制改革为审计在宏观调控中发挥作用创造了条件。加入WTO后,国家将对财政金融体制作出相应的改革,如公共财政制度的建立,预算管理体制的改革,商业银行的贷款风险分类管理等。这些改革措施的实施都对政府审计产生了积极的影响。一是公共财政制度的建立使得政府审计机关对财政资金的监督成为国家预算管理的必要组成部分。二是政府审计将会在国家瞀管理、金融监管等宠观领域发挥作用。
4.社会公众对审计的认同为审计创造了良好的外部环境。由于对外开放的发展，政府部门、经济组织、社会公众等各个方面对审计的了解会增加，这会为审计机关创造两个方面的有利条件。一是政府和社会公众对审计的期望会增加，希望对国家的财政收支和其他经济活动开展审计，希望并了解审计的结果。二是使用国家资财就要接受政府审计机关的审计，这种理念会深入人心。被审计单位会更加配合审计工作，为审计的顺利开展创造了条件。
1． 审计机关的法定职责范围将面临挑战。
主要体现在：
（1） 外资在多个领域进入中国后，多元投资主体的经济组织大量存在，哪些单位应接受审计机关的审计，哪些单位不应由审计机关审计，需要作出重新划分。传统的国有经济组织数量将会下降，这样会直接影响政府审计机关的审计监督范围。
（2） 审计机关目前所实行的一些审批性质的事项需要进行调整。如建设项目开工前审计等属于政府审批事项，这类审计是否必须开展应重新进行规范。
（3） 会计市场的开放，政府审计的业务范围也会受到社会审计组织的挑战，如建设项目的一些审计内容，外资项目的审计等。
（4） 传统审计事项也存在与其他审计组织的职责分工，如对商业银行的审计。那些内容应由国家审计机关审计，哪些内容应由社会审计组织来审计，审计机关的审计结果以什么方式体现，社会审计的结果以什么方式体现，这些都需要在两者之间进行协调，以减少重复审计。
（5） 入世后农业资金等专项资金的投入方式将变化，也可能会影响到审计机关的职责范围。政府对农业的支助等，会受到世贸规则的制约，审计机关对这些资金的审计一方面可能会减少，另一方面也要求增加透明度，公开审计结果。
2． 审计依据（或称判断标准）的变化
（1）入世后政府规则的变化要求改变审计的判断标准。审计机关在审计中要使用政府的制度、规定等作为判断被审计单位经济活动合法性的标准。入世后各个政府机关都在对相应的法规、制度进行调整，这些调整将直接改变审计的判断标准。审计机关必须及时了解相应的变化，以正确作出审计结论。
（2）入世后有关业务交易适用的规则要采用国际规则，也要求改变审计的判断标准。入世后有些国际规则将要求国内的经济组织遵守，这些规则就直接成了审计机关进行审计的判断标准。
（3）走出国门的交易，其适用规则的变化要求改变审计的判断标准。当国内经济组织在国外参与经济活动时，其行为要受到所在国的法律约束，审计机关在对这类业务进行审计时，就应考虑所在国的环境，以选择正确的判断标准。
（4）审计判断标准要更加国际化、更加透明。由于大量的国际标准和国际规则在国内经济活动的应用，审计机关使用的审计判断标准将更加国际化，同时审计机关对公布审计结果的项目，也要向社会公开自己所使用的判断标准。
3． 审计机关的审计内容要进行调整和规范
（1）入世后国民待遇原则不仅适用于外资企业，也适用于国内企业。这就要求调整对国内企业审计的内容，以减少对国内企业的重复监督和检查，创造公平的竞争环境。审计机关对企业的审计将更注重对政府规则的遵守情况的监督，而不是全面的审计。
（2）对金融机构的审计也应调整审计的内容，重在对宏观调控层面的审查。由于入世后国外金融机构会进入中国市场，国内金融机构与外国金融机构应接受同等的审计，如都要由注册会计师对其财务报告进行审计。在此基础上，审计机关对金融机构的审计内容就应调整，而不是再做与注册会计师同样的审计，应重在对国家金融政策遵守执行情况的监督。
（3）为了体现公平公正的原则，审计内容应当规范。对不同单位审计内容和要求标准应相对一致，处理处罚的标准也应公正统一。
4． 审计机关的审计工作要求更加规范，审计准则要更国际化
（1）入世后政府行为要规范，审计工作同样要规范。审计机关应重视审计准则的制定与实施，在工作中要严格遵守审计准则，规范审计行为。
（2）审计准则要在一定程度上体现国际上普遍的作法。为了增加我国审计工作结果与国外审计结果的可比性，以更好地对外沟通与交流，同时也为让外资经济组织了解中国的政府审计，审计机关在审计准则在有些方面，尤其是审计技术方面，要体现国际上公认的做法。
（3）在审计工作过程中要更加重视和尊重被审计单位的权利。审计机关在审计调查取证、作出审计处理处罚、公布审计结果等工作中，要充分尊重被审计单位及有关个人的权利，如知情权、申辩权、要求保密的权利、审计期间开展正常经营活动的权利等。
（4）审计的作业方式上要规范科学。审计人员在工作中要减少随意性，严格遵守作业规范来确定审计的范围、内容，在审计方法上也要做到科学合理。
（5）审计结果的表述要规范，以适应外部对审计结果的需求。为适应对外公布审计结果的需要，审计机关要规范审计结果的表述方式，使其能够让外部使用者理解和接受。
5． 审计结果要增加公开和透明程度
（1）政府行为公开透明是WTO精神，审计机关也要提高审计工作的公开和透明度。公开的内容应包括，工作程序、工作标准、所确定的部分审计项目、部分审计结果等。
（2）审计机关要增加对外公布审计结果的数量和内容。对于涉外的项目、社会公众关注的项目应尽量公布审计结果，对于不涉及国家机密的审计项目应逐渐实行公开审计结果的制度。
（3）要开发适应对外公布的审计结果载体。为了适应公开审计结果的需要，审计机关需要制定相应的制度，包括使用什么方式公开、公开哪些内容、采用什么载体公开、在什么时间公开、公开的范围等都要 确定下来。
6． 对审计人员素质和审计技术方法的挑战
（1）审计人员的知识和技能可能不适应的要求。入世后，审计的判断标准变化了，所审的经济活动不同了，所处的审计环境变化了，现有的知识和技能可能就不适应工作需要了。审计人员必须要了解WTO规则，要了解国际通行审计惯例，了解国际上通行的商业运作模式和规则，并掌握现代技术手段，这样才能适应入世后审计工作的需要。
（2）审计技术方法的落后可能不适应新的审计任务。目前我们的审计技术还是一种以手工为主的帐目基础审计，这种传统的审计手段已经不能适应日益国际化的需要。审计机关必须考虑推行新的审计策略和技术手段，而且要将其以审计准则的方式确定下来要求审计人员必须遵守执行。
7． 对审计资源的挑战
外国企业对优秀审计人才的争夺，已经开始。这种挑战对审计机关来说是最直接的，将直接影响到审计机关的人员素质和工作质量。审计机关必须提出相应的应对措施，去培养和保留优秀审计人才。
8．对审计机关业务种类的挑战
（1）财务收支审计需要规范，要重视对财务报告的审签。审计走向中际化是必然趋势，而入世加速了这一进程。国际上通行的财务审计做法（主要是对国家通预算执行情况的审计），都是要对预算单位的财务报告发表意见。我国政府审计机关的财务审计也必将向一方向过渡，这样才使得财务审计更加规范。当前我们开始试点的决算报告审签就是一个发展方向，应逐渐推行。
（2）需要探索开展绩效审计。在企业财务审计数量减少，政府部门财务管理水平提高的条件下，审计机关应更加关注有关经济活动的有效性，并有步骤地开始探索绩效审计。
（3）重视开展专项审计调查。入世后政府和企业都要按照市场经济的规则办事，政府审计机关要更重视从宏观层面发挥作用。开展专项审计调查就是一个发挥宏观作用的重要方式。
（4）扩展环境审计等新的审计业务。入世后环境保护任务更加艰巨，在环境保护方面的国际合作增多，国际上对开展环境审计的要求也在增加。所以今后审计机关要加大环境审计的力度，以适应入世的需要。
9． 对审计立法的挑战
入世的挑战，首先是对审计立法的挑战。上述各个方面的挑战都要示对有关的审计法律进行调整，并对有关应对挑战的措施以法律形式加以规范。涉及到审计立法的可能会有以下几个方面：对审计机关的职责进行调整；对审计中使用的权利进行规范；对审计的目标和内容进行规范；对审计准则体系和内容的调整；对审计结果的体现形式进行调整等
加入WTO为我国政府审计的发展也提供了新的机遇。它有利于扩大对外交流，促进我国政府审计工作水平的提高，有利于提高审计人员的素质，有利于新的审计技术方法的引入。同时也为我国的政府审计走出国门，参与国际审计事务创造了条件。加入WTO还为政府审计机关带来了以下机遇：
1.政府行为和企业行为的规范为审计创造了良好的条件。加入WTO后，政府和企业的行为要受到世贸规则的约束，将更加规范。在这种条件下，审计机关就不需花大量的时间在查错防弊上，而可以将更多的精力用在促进被审计单位改进管理，提高效益上。
2.促进政府工作透明度的提高，为政府审计创造了发展的机会。由于世贸规则要求政府机关提高工作的透明度。而对外提供真实的信息资料是透明的一个重要内容。在促进政府机关提高透明度这一方面，审计机关应发挥重要的作用，通过审计提高政府机关信息资料的真实可性度，提高政府工作的效率和效益，并向社会公布对政府机关的审计结果，这就为政府审计的发展创造一个良机。一方面要求审计机关加强对政府机关的监督，另一方面也要求审计机关拓宽审计领域，探索开展绩效审计。
3.政府财政金融体制改革为审计在宏观调控中发挥作用创造了条件。加入WTO后,国家将对财政金融体制作出相应的改革,如公共财政制度的建立,预算管理体制的改革,商业银行的贷款风险分类管理等。这些改革措施的实施都对政府审计产生了积极的影响。一是公共财政制度的建立使得政府审计机关对财政资金的监督成为国家预算管理的必要组成部分。二是政府审计将会在国家瞀管理、金融监管等宠观领域发挥作用。
4.社会公众对审计的认同为审计创造了良好的外部环境。由于对外开放的发展，政府部门、经济组织、社会公众等各个方面对审计的了解会增加，这会为审计机关创造两个方面的有利条件。一是政府和社会公众对审计的期望会增加，希望对国家的财政收支和其他经济活动开展审计，希望并了解审计的结果。二是使用国家资财就要接受政府审计机关的审计，这种理念会深入人心。被审计单位会更加配合审计工作，为审计的顺利开展创造了条件。
