对国有资产管理框架安排的新思考

　　社会主义公有制条件下的我国政府具有双重职能：公共管理职能和国有资产所有者代表职能。公共管理职能是政府通过行使宪法所赋予的国家机关行政权力，实现国家和社会政治经济发展的总体目标，国有资产所有者代表职能是政府通过行使法律所赋予的国有资产所有者的权利，实现国有资产的保值增值和有效利用的目标。在法定的边界内，两者职能殊途同归，共同实现社会主义国家的制度目标。国有资产管理体系的建立，则在于把政府的两种职能在行使方式上分开，因此，从国有资产的保值增值和有效利用角度而言，政府履行所有者代表职能的过程应该是国有资产的经营管理和有效利用过程，国有资产管理体系应分为国有资产经营管理体系和国有资产监督管理体系。

　　国有资产经营管理体系

　　国有资产经营管理体系是国家对于为实现国有资产的保值增值，促使国有资产在社会范围内优化配置，提高国有资产整体经济效益所进行的经济活动的相关制度安排。国有资产经营管理体系建立模式的主导思想是将国有资产运营区分成不同的经营方式，而不是经营层次上的划分，既在国有资产所有者代表机构统一行使对国有资产所有权的前提下，选择国有资产的经营方式：纯粹的国有资本运营，纯粹的生产经营，资本与生产经营的结合，从而形成既分门别类，又集合统一的国有资产经营管理体系框架。

　　（一）国有资产所有者代表机构

　　国有资产所有者代表机构是归属于政府部门的特殊机构，其代表政府具体履行国有资产所有者代表职能。按照宪法所确定的中央与地方的国家机构职权的划分，分为国务院国有资产所有者代表机构与地方政府国有资产所有者代表机构。

　　目前学界对国有资产监督管理委员会成立宗旨的共识为：一是解决国有资产所有者缺位；二是使政府的公共管理职能和出资人职能分开。而笔者认为：

　　第一，宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，《民法通则》规定“全民财产属于国家所有”，从法律规定而言，国有资产所有者并不缺位，国有资产的所有者是国家。由于国家是一个政治主权概念，不能亲自行使所有者的权利，必须界定由谁来代表国家行使所有权，将国家所有权在法律上人格化，而我们现行的法律并没有明确界定。因此，从严格意义上而言，国有资产所有者并不缺位，而是在国家作为所有者的特殊情境下国有资产所有者代表的缺位；

　　第二，国有资产所有者代表机构履行的是所有者的职能，而非单纯的出资人职能。（1）根据民法和公司法原理，所有者权利与出资人权利范围是不同的。在公司法上出资人享有资产收益权，重大决策权和选择管理者的权利，出资人对于已投入到企业的财产不享有任意的支配权。在民法上，所有人可以任意支配所有物，并享有对所有物的支配所产生的各种权利。出资人的权利是所有人行使对物支配权的一种方式，出资人对所出资的财产只享有股权，而不享有所有权。既国家所有者在行使所有权而对企业出资后，所有权转化成为公司法意义上的股权，国家在身份上由所有权人转变为企业的出资人。（2）作为所有人在其权能的行使上，既可以自己行使，也可以授权他人行使，权利范围依法律规定具有广泛性。而出资人权利在法律规定的范围内是有限的，出资人只是依据其投资的份额享有权利，且权利限定在公司法规定的范围内。因此，如果将国有资产经营管理机构只作为出资人的代表，从理论上既是将国有资产所有权行使分散化，只解决了国有资产在采取股权经营方式时的股东代表问题，而没有解决所有权其他行使方式的权利代表者问题。（3）国有资产所有者代表机构应属于政府序列，其他政府机构是代表政府履行公共管理职能，而国有资产所有者代表机构是代表政府履行所有者的职能，这是公有制条件下政府特殊职能的体现。

　　第三，国有资产所有者代表机构与企业以产权为纽带，一是国有经济结构和布局的调整是国有资产所有者依据国家产业的市场发展前景，配合国家宏观政策而进行的一种利益上的选择，即所有者本身的一种投资方向的选择，而不是企业行为；二是企业经营战略的运行方式的选择，是企业在市场竞争中的一种自我利益实现的选择，而不是国有资产所有者代表机构的行为，国有资产所有者代表机构只能依据投资份额按照公司法规定行使权利。

　　第四，成立国有资产所有者代表机构在于使政府的公共管理职能与国有资产所有者职能分开，因此，国有资产所有者代表机构应该是一个经营管理机构，而不是一个单纯的监督管理机构。其要运用市场法则实现国有资产价值量的增加，要分析市场动态和国家宏观经济运行趋势，决定国有资产的投资方向和投资领域，决定以什么样的方式运营国有资产。

　　第五，国有资产所有者代表机构的组成应该是经营管理职业精英的积聚，而不是现在的政府各职能部门的一种合并。国有资产代表机构的成立只解决了国有资产所有者或国有企业出资人法律上的代表人问题，但更深层次是选择什么样的自然人来代表国有资产所有者代表机构行使所有者或出资人的职责。

　　（二）国有资产运营机构

　　依据国有资产所选择的经营方式不同，国有资产运营机构可以划分为：纯粹从事国有资本运营的机构；纯粹从事国有资产生产经营的机构；兼具国有资本运营和国有资产生产经营的机构。

　　1.纯粹国有资本运营机构

　　国有资本运营机构是指由国家依法设立的，以持股方式纯粹从事国有资本运营的特殊企业法人。其可以是纯粹的资本经营公司，通过证券市场实现国有资本的有效流转；可以是纯粹的投资公司，按照投资法则，投资于企业，在企业的经营中实现国有资产的增值，但无论是哪一种类型的资本运营机构，其都是具有独立财产，能够以独立财产承担责任的企业法人。即使是国有独资公司，也只是表明国家是公司的惟一股东，不能将公司财产视为当然的国家所有，且在权利义务关系上国家与公司的地位不能混同，公司与第三人产生法律关系，权利义务的承受主体仍然是公司本身，而非国家。

　　2.纯粹的国有资产生产经营机构

　　国有资产生产经营机构是指直接从事国有资产生产经营的企业法人，包括国有资产所有者代表机构直接投资和国有资本运营机构投资，以及企业集团投资设立的国有企业。国有资产生产经营机构是国有资产运营的中坚力量，在社会主义公有制条件下，国有资产增值和保值的落脚点应是真正的生产经营机构。

　　3.企业集团

　　作为国有资产的一种经营方式，企业集团兼具生产经营和资本经营。企业集团是具有独立法人人格的企业相互间组成的经济联合体，其本身不是法人，不具有独立的法人人格，所属企业与集团在法律上具有独立性，但在经济上却有着千丝万缕的联系，集团通过资本的纽带在事实上支配和影响着企业。企业集团的形成在经济上表现为：从事同一产品或同类经营的企业之间的行业联合；同一生产过程中不同阶段的若干厂家联合；不同生产企业、科研企业、金融企业之间的联合。

　　国有资产监督管理体系

　　国有资产监督管理体系是为了保证国有资产的有效运营，充分发挥国有资产的作用，防止国有资产流失，而对国有资产的利用和管理进行监督的相关制度安排。国有资产监督管理体系建立模式的主导思想在于通过专门机构对国有资产的利用和管理进行监督，公正客观地评价国有资产的利用和管理情况，并提出积极有效的建议，从而保证国有资产在经济上实现最大效用，在制度上更好的体现社会主义的优越性。主要框架为国家审计监督和内部监督。

　　（一）国家审计监督

　　宪法和审计法规定，国家审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家审计的类型主要是财政财务收支的合规与合法审计，国有资产利用和管理的绩效审计。

　　第一，国家审计是一种经济监督，不能将国家审计与行政监督、党纪监督、法律监督等相混同，审计不是政治监督。对问题的披露，对腐败问题的牵掣，是国家审计在实施经济监督过程中的一种内在反映，腐败是一个政治道德范畴，在对权力的制约和监督作用上，国家审计通过对经济活动的监督实现着对经济权力的制约和监督，从而带动国家政治权力监督效应。按照实施监督的主体和被实施监督的对象不同，经济监督所包含的种类和范围呈现多样性。但从监督的层面，监督的作用范围，监督的效果和对国家经济宏观调控的影响力而言，国家审计监督作为经济监督的一种表现形式高于其他种类的经济监督。其着眼点在于通过对一定范围的经济主体的经济行为进行审核，从而保证经济行为的合法性、合理性、经济性（效率、效果、环境），以便经济运行步入良性循环轨道。

　　第二，国家审计承担着公共受托责任，其主要责任不在于揭露和查处问题，而在于通过专有的职业技能使国有资产获得有效的利用和管理，避免问题的发生，防止国有资产的流失。国家审计通过对政府宏观经济调控政策的程序性和实质性的分析和评价，增强政府决策的科学性，提高政府效能，避免资源配置的无效率，同时增强政府行为的透明度，增强人民对政府的信任感；通过对政府利用公共资金的效率和效用程度进行监管和评价，以促进政府加强公共服务意识，防止公共资金的浪费和无效利用；通过对国有资产经营管理状况的监督，针对企业内部控制制度的健全性和有效性提出合理化建议，对企业具体经营活动的效益性、适法性进行评估，对企业负责人的行为进行有效监督，促进企业更好地经营管理国有资产，以利于企业在市场竞争中获得更多的再生产投资资金。

　　（二）内部监督

　　本文所指的内部监督是在国有资产经营管理体系框架内国有资产所有者代表机构及其所投资企业依法所确立的内部监督机构。

　　1.国有企业监事会

　　按照《国有企业监事会暂行条例》的规定，国务院向大型企业派驻企业监事会，代表国家对重点国有大型企业的国有资产保值增值实施监督，监事会由主席一人，监事若干人组成。监事会成员不少于3人。监事会履行下列职权：检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度情况；检查企业财务，查阅企业的财务会计资料与企业经营管理活动有关的其他资料，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值，资产运营等情况；检查企业负责人的经营行为。并对经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免意见。

　　2.公司监事会

　　《中华人民共和国公司法》规定，股东人数较少和经营规模较小的有限责任公司设一至二名监事，经营规模较大的有限责任公司和股份有限公司设监事会，其成员不得少于3人，监事会由股东代表和职工组成，监事会行使下列职权：检查公司财务；对董事、经理执行公司职务时违反法律法规或者公司章程的行为进行监督；当董事和经理行为损害公司利益时，要求董事和经理予以纠正；提议召开临时股东大会；公司章程规定的其他职权。

　　3.审计委员会

　　审计委员会隶属于董事会，对董事会负责，其主要职责是监督内部审计活动，保证内部审计结果的真实有效；协调内外部审计关系；审核公司的财务信息并保证真实地披露；审查公司内部控制制度是否健全有效。

　　4.内部审计机构

　　内部审计是在总经理领导下的企业内部管理部门，其主要职责是审查企业的财务收支情况，审核企业的资产质量，检查、分析和评价企业的内部控制制度及生产经营情况，及时掌握企业的经济活动信息并提出合理有效的建议。