关于我国审计制度特色的一些思考
来源： 吕培俭
2003-12-15
普通
古今中外的国家审计制度，都是在一定社会历史条件下产生的。我国是社会主义国家，现在处于社会主义初级阶段，审计制度应当适合我国国情，具有自己的特色。
1982年的《宪法》规定，国务院和地方各级人民政府设立审计机关，实行审计监督制度。经过十多年的工作，各级审计机关普遍设立，审计法律法规体系初步形成，法定范围内的审计监督全面展开，审计工作走上了法制化、制度化、规范化的轨道。在总结经验的基础上，国家于1994年颁布了《审计法》，标志着我国在社会主义条件下开始实行比较系统的审计制度。
当前，经济体制改革不断深化，特别是建立比较完善的社会主义市场经济体制，在所有制结构、国有企业经营机制、分配制度、市场机制、政府职能等方面将发生许多深刻的变化，对审计监督工作提出了新的要求。为了适应环境的变化，国家审计制度需要不断地改进和完善，使之适合我国国情，充分体现中国社会主义的特色。这是当前审计理论研究的主要课题。
我国审计制度应当具有什么特色？我认为最主要的是，贯彻党在社会主义初级阶段的基本路线，为建设有中国特色的社会主义服务。江泽民同志在党的十五大报告中提出了我国在社会主义初级阶段的中国特色的社会主义的经济、政治、文化的基本目标和基本政策，它构成我国社会主义初级阶段的基本纲领，我国的审计制度应当为实现这个基本纲领服务。
如何体现我国审计制度的特色？我就国家审计制度与我国社会主义经济、政治制度有关的几个问题讲一些看法。
（一）对国有企业的审计监督在国家审计中应当占有重要地位。国有企业是我国所有制主体中的重要部分，在国民经济中起主导作用。国有企业的兴衰，是关系到国民经济发展和社会主义制度巩固的重大问题。国有企业这样重要的地位，与资本主义国家的情况是显然不同的。《宪法》赋予审计机关对国有企业财务收支进行审计监督的职责，审计机关应当高度重视，把它作为审计监督工作的一项主要任务。当前，各级党委和政府遵照党的十五届四中全会决定，正在大力推进国有企业的改革和发展，国家审计应当加强对国有企业审计监督的力度，促进国有企业加快改革步伐，改善经营管理，提高经济效益，增强市场竞争力。由于国有企业单位多，审计监督任务重，审计机关现有力量难以适应履行审计监督职责的要求。因此，审计机关应当尽可能增配对国有企业审计的力量，同时，要适应国有企业审计环境变化调整工作思路，改进审计方法和技术，逐步扩大审计覆盖面，并对重点单位加大审计力度，使审计监督在国有企业改革和发展中充分发挥促进作用。国家审计还要依法加强对内部审计、社会审计的指导和监督，充分发挥他们对国有企业财务进行审计的职能作用，但不能以内部审计和社会审计代替国家审计对国有企业的审计监督。
（二）国家审计在宏观经济管理中应当发挥重要作用。我国在社会主义条件下实行市场经济体制，为克服市场自身弱点和消极作用，特别需要加强和改善国家对宏观经济的调控。国家审计具有监督层次高、审计覆盖面大、地位超脱等优势条件，对国家健全和改善宏观经济管理能够发挥重要作用。比如：国家计划、财税、金融等财经综合管理部门，都掌管国家大量财政、信贷资金，并把它作为宏观调控的手段，审计机关有权对这些部门的国家资金及其有关经济活动进行审计监督，能够促进他们正确行使宏观经济调控职能。国有经济单位在国民经济中比重较大，又处于重要地位，国家审计对国有企业财务收支及其有关经济活动进行审计监督，特别是查处违反财经法纪行为，对保证国家宏观经济调控措施的执行和维护市场经济秩序有重要作用。审计机关不搞财经管理，专门行使审计监督职能，地位比较超脱，它通过审计监督可以了解到大量国家财政经济活动的真实情况，能够比较客观地进行分析研究，从监督的角度如实反映宏观经济管理中的问题，并提出改进建议。国家审计对宏观经济管理具有的这种独特的作用，应当成为国家宏观经济管理的一个重要组成部分。
（三）在国家收入分配领域开展审计监督。我国在社会主义初级阶段，实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，允许一部分地区、一部分人先富起来，带动和帮助后富；同时，国家通过财政税收政策调节和社会保障制度，防止两极分化，逐步走向共同富裕。这是我国坚持社会主义道路的根本目标。目前由于国家调节收入分配的机制不够健全，出现了收入分配不公、差距过大的趋势，已引起社会的关注。国家审计应当关注对收入分配领域的审计监督，在对国家财政、税务和社会保障等部门的财政财务收支审计中，应当将执行国家分配政策、制度的情况作为审计监督的一项重要内容；在掌握大量审计资料的基础上，作为专题进行分析评估，向党政领导和有关方面报告。
（四）经济责任审计制度应当改进、规范和完善。对党政领导干部和国有企业领导人员实行任期经济责任审计制度，是国家法制建设的一项内容，也是传统审计制度的继承和发展。所谓继承，是它与传统的国家对受托管理和经营国家资金者履行经济责任进行审计监督是相同的。所谓发展，是它将现行的对单位财政财务收支审计深化到对单位主要领导人履行经济责任的审计，这是审计监督制度的创新。两年多来，这项审计制度逐步推行，在加强对领导干部的监督、健全社会主义法制、促进廉政建设等方面，成效十分明显。由于这项审计制度推行的时间较短，目前还存在一些问题需要研究解决，如审计的内容、方法和承办机构，与对这些领导干部所在单位的财政财务收支审计有许多是相同的，容易发生重复审计问题；有些审计程序不符合法律规范等。从这项审计制度的长远发展看，需要进一步实践，总结经验，明确定位，制定法规，规范程序，改进方法，逐步完善。
（五）完善审计领导体制，保障审计机关依法行使职权。《审计法》规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其它行政机关、社会团体和个人干涉。这是审计监督能否发挥作用的关键，也是国家民主和法制建设的要求。我国是在中国共产党领导下的人民民主专政国家，要进一步扩大民主，健全法制，建设社会主义法治国家，更要保障审计机关依法独立行使审计监督权。在国家审计法规中，有许多保障审计机关依法独立行使审计监督权的规定，如地方各级审计机关实行本级人民政府和上级审计机关双重领导，审计业务以上级审计机关领导为主；任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员；审计机关负责人没有违法失职或者其它不符合任职条件的情况，不得随意撤换等。但现行的审计领导体制还不够完善，主要是审计机关隶属于本级政府，与审计机关依法独立行使审计监督权的要求不完全适应。特别是对本级预算执行情况进行审计监督，遇有涉及本级政府行为的事情，审计机关难以依法独立行使审计监督权。为完善审计机关的领导体制，应当总结十多年的经验，研究加以改进。
1982年的《宪法》规定，国务院和地方各级人民政府设立审计机关，实行审计监督制度。经过十多年的工作，各级审计机关普遍设立，审计法律法规体系初步形成，法定范围内的审计监督全面展开，审计工作走上了法制化、制度化、规范化的轨道。在总结经验的基础上，国家于1994年颁布了《审计法》，标志着我国在社会主义条件下开始实行比较系统的审计制度。
当前，经济体制改革不断深化，特别是建立比较完善的社会主义市场经济体制，在所有制结构、国有企业经营机制、分配制度、市场机制、政府职能等方面将发生许多深刻的变化，对审计监督工作提出了新的要求。为了适应环境的变化，国家审计制度需要不断地改进和完善，使之适合我国国情，充分体现中国社会主义的特色。这是当前审计理论研究的主要课题。
我国审计制度应当具有什么特色？我认为最主要的是，贯彻党在社会主义初级阶段的基本路线，为建设有中国特色的社会主义服务。江泽民同志在党的十五大报告中提出了我国在社会主义初级阶段的中国特色的社会主义的经济、政治、文化的基本目标和基本政策，它构成我国社会主义初级阶段的基本纲领，我国的审计制度应当为实现这个基本纲领服务。
如何体现我国审计制度的特色？我就国家审计制度与我国社会主义经济、政治制度有关的几个问题讲一些看法。
（一）对国有企业的审计监督在国家审计中应当占有重要地位。国有企业是我国所有制主体中的重要部分，在国民经济中起主导作用。国有企业的兴衰，是关系到国民经济发展和社会主义制度巩固的重大问题。国有企业这样重要的地位，与资本主义国家的情况是显然不同的。《宪法》赋予审计机关对国有企业财务收支进行审计监督的职责，审计机关应当高度重视，把它作为审计监督工作的一项主要任务。当前，各级党委和政府遵照党的十五届四中全会决定，正在大力推进国有企业的改革和发展，国家审计应当加强对国有企业审计监督的力度，促进国有企业加快改革步伐，改善经营管理，提高经济效益，增强市场竞争力。由于国有企业单位多，审计监督任务重，审计机关现有力量难以适应履行审计监督职责的要求。因此，审计机关应当尽可能增配对国有企业审计的力量，同时，要适应国有企业审计环境变化调整工作思路，改进审计方法和技术，逐步扩大审计覆盖面，并对重点单位加大审计力度，使审计监督在国有企业改革和发展中充分发挥促进作用。国家审计还要依法加强对内部审计、社会审计的指导和监督，充分发挥他们对国有企业财务进行审计的职能作用，但不能以内部审计和社会审计代替国家审计对国有企业的审计监督。
（二）国家审计在宏观经济管理中应当发挥重要作用。我国在社会主义条件下实行市场经济体制，为克服市场自身弱点和消极作用，特别需要加强和改善国家对宏观经济的调控。国家审计具有监督层次高、审计覆盖面大、地位超脱等优势条件，对国家健全和改善宏观经济管理能够发挥重要作用。比如：国家计划、财税、金融等财经综合管理部门，都掌管国家大量财政、信贷资金，并把它作为宏观调控的手段，审计机关有权对这些部门的国家资金及其有关经济活动进行审计监督，能够促进他们正确行使宏观经济调控职能。国有经济单位在国民经济中比重较大，又处于重要地位，国家审计对国有企业财务收支及其有关经济活动进行审计监督，特别是查处违反财经法纪行为，对保证国家宏观经济调控措施的执行和维护市场经济秩序有重要作用。审计机关不搞财经管理，专门行使审计监督职能，地位比较超脱，它通过审计监督可以了解到大量国家财政经济活动的真实情况，能够比较客观地进行分析研究，从监督的角度如实反映宏观经济管理中的问题，并提出改进建议。国家审计对宏观经济管理具有的这种独特的作用，应当成为国家宏观经济管理的一个重要组成部分。
（三）在国家收入分配领域开展审计监督。我国在社会主义初级阶段，实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，允许一部分地区、一部分人先富起来，带动和帮助后富；同时，国家通过财政税收政策调节和社会保障制度，防止两极分化，逐步走向共同富裕。这是我国坚持社会主义道路的根本目标。目前由于国家调节收入分配的机制不够健全，出现了收入分配不公、差距过大的趋势，已引起社会的关注。国家审计应当关注对收入分配领域的审计监督，在对国家财政、税务和社会保障等部门的财政财务收支审计中，应当将执行国家分配政策、制度的情况作为审计监督的一项重要内容；在掌握大量审计资料的基础上，作为专题进行分析评估，向党政领导和有关方面报告。
（四）经济责任审计制度应当改进、规范和完善。对党政领导干部和国有企业领导人员实行任期经济责任审计制度，是国家法制建设的一项内容，也是传统审计制度的继承和发展。所谓继承，是它与传统的国家对受托管理和经营国家资金者履行经济责任进行审计监督是相同的。所谓发展，是它将现行的对单位财政财务收支审计深化到对单位主要领导人履行经济责任的审计，这是审计监督制度的创新。两年多来，这项审计制度逐步推行，在加强对领导干部的监督、健全社会主义法制、促进廉政建设等方面，成效十分明显。由于这项审计制度推行的时间较短，目前还存在一些问题需要研究解决，如审计的内容、方法和承办机构，与对这些领导干部所在单位的财政财务收支审计有许多是相同的，容易发生重复审计问题；有些审计程序不符合法律规范等。从这项审计制度的长远发展看，需要进一步实践，总结经验，明确定位，制定法规，规范程序，改进方法，逐步完善。
（五）完善审计领导体制，保障审计机关依法行使职权。《审计法》规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其它行政机关、社会团体和个人干涉。这是审计监督能否发挥作用的关键，也是国家民主和法制建设的要求。我国是在中国共产党领导下的人民民主专政国家，要进一步扩大民主，健全法制，建设社会主义法治国家，更要保障审计机关依法独立行使审计监督权。在国家审计法规中，有许多保障审计机关依法独立行使审计监督权的规定，如地方各级审计机关实行本级人民政府和上级审计机关双重领导，审计业务以上级审计机关领导为主；任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员；审计机关负责人没有违法失职或者其它不符合任职条件的情况，不得随意撤换等。但现行的审计领导体制还不够完善，主要是审计机关隶属于本级政府，与审计机关依法独立行使审计监督权的要求不完全适应。特别是对本级预算执行情况进行审计监督，遇有涉及本级政府行为的事情，审计机关难以依法独立行使审计监督权。为完善审计机关的领导体制，应当总结十多年的经验，研究加以改进。
