美国绩效审计

　　在20世纪20年代和30年代，美国审计署的工作侧重于履行法定职责中的控制方面，重点是检查政府支出是否合法、恰当。基本工作程序是，政府支出机构根据凭单进行支付，然后将这些凭单送美国审计署检查。这一段早期的历史，被称为凭单检查时期。40年代晚期，美国审计署开始审计政府法人，实行“综合审计”，倡导改进会计制度，以及和行政机构一起工作。《1945年政府法人控制法》授权美国审计署审计全资政府法人和参股法人。为此，美国审计署于1945年设立法人审计局。该局的工作预示着美国审计署的工作开始向综合审计变动。综合审计要求对公共基金使用的合理性、合法性、诚实和效率进行检查。1954年，约瑟夫·坎贝尔出任主计长。在坎贝尔领导下，美国审计署的工作体现了国家需求的改变，强调经济性和效益审计，重点放在国家防务契约审计，关注国外财政管理和军事援助项目，自动数据处理设备的购置和使用、国家航空和空间局开发项目等。1970年《立法机关重组法案》和1974年《国会预算与保留管制法案》授权美国审计署对政府机构的项目管理活动进行评估与分析，意味着绩效审计在美国逐步开展起来，并发挥着越来越重要的作用。以后，美国审计署不断扩大绩效审计的比重，目前绩效审计工作量占整个审计工作量的比重已经超过90%，已经发展成为对受托责任、风险管理和综合治理进行评价的有效手段。

　　为了指导绩效审计的实践，美国审计署非常注重绩效审计准则的制定。1972年6月，美国审计署发表被称为黄皮书的《政府组织、项目、活动及职能的审计准则》的最初文本，即“公认的政府审计准则”，该文本题目在1988年修改为《政府审计准则》。黄皮书首次写入了绩效审计这一名词，规定其审计目标：一是检查财务活动和法律法规的遵循情况；二是检查管理工作的经济性和效率性；三是计划在实现预期成果中的效果。该准则曾于1981、1988、1994和2003年四次修订。2003年最新颁布的《政府审计准则》将绩效审计定义为：对照客观标准，客观地、系统地收集和评价证据，对项目的绩效和管理进行独立的评价，对前瞻性的问题进行评估或对有关最佳实务的综合信息或某一深层次问题进行的评估。该准则规定，绩效审计要为负责监督和采取纠正措施的有关各方在改正项目经营和决策以及加强公共责任方面提供信息；绩效审计的目标包括对项目的效率性和结果、经济性及效率性、内部控制、法律和其他规定的遵循情况进行评估，以及前期的分析、指导或总括性的信息；绩效审计一般都要提出审计的结果、结论和建议，并出具审计报告。

　　美国绩效审计制度及其实务表明美国的这项审计工作具有以下特点：一是审计领域的广泛性。绩效审计的范围包括联邦政府以及所属的各类机构（包括海外办事机构），政府投资兴办的公营企业及接受联邦政府资助和补助的所有企业、单位和社会团体。随着政府支出的增加，绩效审计的领域也在不断扩大。其工作领域包括医疗卫生保健、社会保障、自然资源和环保、运输安全、国际利益、反恐怖活动能力等，工作范围非常广。近年来，美国审计署还日益重视对联邦政府有关政策，如教育、科技、能源、税收管理、防止犯罪等政策的执行情况进行审计，以协助国会监督和改进政府工作。同时对政府各机构和公营企业履行社会责任的情况，如环境保护、平等就业、消费者权益保护等进行评估，以促使政府关注公众的生活和正当权益。二是审计立项和计划的周密性。绩效审计计划在立项前，必须经过严格的审查，以确定是否继续进行下一步的工作。采取的措施包括美国审计署的最高行政官员提出一些问题，以避免工作偏差和技术上不可行的工作。这种提问和回答的过程，可以有效地防止浪费有限的审计资源，保证绩效审计目标的有效达成。美国审计署非常重视审计计划的编制工作，为了使不同时期的计划项目之间相互衔接，

　　更好地满足国会未来的需要，美国审计署每两年更新一次6年期战略计划，并且在更新期间，将充分听取国会对计划的反馈意见。三是审计人员专业的多样性。美国审计署的工作人员包括很多方面的专家，他们在各自的专业领域内如会计、法律、统计、工程、工商管理、经济学、计算机和物理学等方面发挥作用。目前这些专业人才已占工作人员总数的75%左右。另外，在执行特殊类型的审计业务如环境审计等的时候，还会聘请社会审计人员、咨询公司人员或者被审计单位的技术人员参加，以确保执行相关审计的能力和审计质量。在进行审计方案设计的时候，也会考虑有哪些人员可以提供帮助，这些协助人员如总顾问办公室、从事类似审计领域工作的审计小组以及专家小组等，可以进行临时组合，集中各个方面的力量开展审计。四是审计手段的先进性。美国审计署非常注重发挥计算机在审计过程中的促进作用，不断提高利用计算机辅助审计的水平，同时，还把一些科学理论如信息论、系统论、控制论、数理统计的知识运用到绩效审计的计划、分析、管理和数据库等方面，使得绩效审计的管理逐步科学化、制度化、信息化，管理效率大大提高。五是审计结果的公开性。每年美国审计署都会向国会提供各种绩效审计报告，包括常

　　规审计报告、审计建议、鉴证报告等。这些报告作为美国审计署审计的“产品”，会通过公开出版或者直接在互联网上公开。社会公众可以从公开出版物或者直接从美国审计署的官方网站获得审计的最新结果，有利于社会公众对政府机构的绩效和改进情况进行监督。2004年，从英文字面上美国审计署正式更名为“政府责任办公室”（因为使用习惯和约定俗成原因，本文均称为审计署），这一改变不仅仅是名称的改变，它表明了美国审计署的发展方向，即强化政府责任，改进工作绩效。美国绩效审计的发展走在世界各国的前列，这不仅体现在绩效审计占全部工作的比重以及相关法律法规、准则制度的完善方面，更重要的是，美国审计署通过自己的审计成果，促进政府机构以及其他公营企业绩效管理水平的提高，从而间接为社会创造了巨大的经济社会效益。仅2003年，美国审计署通过审计工作，就为国会和政府带来了354亿美元的直接财政收入，相当于1美元换来78美元的回报。另外，美国审计署的审计报告和审计建议能够使政府的运作和服务的效率得以提高，其社会效益更是难以计量。