当前我国政府审计工作存在的问题及对策
来源： 《财会通讯》·王学龙
2003-10-13
普通
一、当前我国政府审计工作中存在的问题
1、政府审计职权尚无法起到制约权力的作用。著名的政治学家C.A.利兹在其《政治研究》中指出，立法部门对行政部门的控制方式有委员会的调查权、质问时间、财政控制、民政专员控制，其中“财政控制”主要是指国家审计。由此可见，现代政府审计是保障民主政治的核心——分权与制衡机制实现的不可或缺的方式之一，是从经济监督角度出发对行政部门所承担的经济责任进行的一种制衡。制约权力需要充分的职权，世界各国的政府审计都有经济监督权，但经济监督权的内涵各国却不同。英、美等国政府审计的经济监督权只包括调查权、报告权和公布权，日本、瑞士等国政府审计在调查权的基础上还可以对被审计单位提出意见、要求改进，法国等国政府审计既有行政处分权又有经济制裁权。我国政府审计的职权由《宪法》和《审计法》赋予，具体包括行政处理权和经济制裁权。但是，这些职权不足于对权力加以制约，特别是政府审计机关通过审查、评价政府部门和国有企业事业单位的公共受托经济责任后，所作出的确定解除被审计单位的公共受托经济责任的审计处理决定，有时难于得到切实执行。审计难，审计处理更难，使审计机关的权威性受到损害。纵观古今中外，无论是我国历史上的比部、御史台、督察院和御史大夫，还是法国的审计法院、苏联的人民监察委员会，都具有较高的审计职权，要么是将政治、经济、财政、司法等权力结合在一起，要么是借助法律程序来处理经济问题，要么是将经济监督和行政监督结合在一起。所以，要解决我国当前政府审计职权问题，应当选择司法型审计模式，在确保审计独立性的前提下，不断增强政府审计的权威性，并通过修改审计法以强化审计的职权，从而实现对权力的制衡。
2、审计机制还未完全进入良性循环。完善的审计制度要有良性的审计机制。一般说来，审计机制作为我国社会主义市场经济机制的重要组成部分，必须随着我国市场经济机制的完善而逐步完善。当前，我国《审计法》与《行政处罚法》、《会计法》之间存在着不衔接、不配套的问题，大多数财经法律、法规、规章没有明确审计机关是执法主体之一，因而使得审计机关在履行监督及处理处罚权时处于窘境；对审计监督的性质、地位和作用等定位也不明晰，虽然现行法律将审计监督纳入行政监督的范围，但在行使审计监督权时却遇到来自各级政府的许多阻力。
3、审计权力未完全到位。《审计法》第40条、第43条、第44条、第45条明确规定审计机关在法定的职权范围内有权制止违法的经济行为，有权对违反国家规定的财政、财务收支行为进行处理、处罚。“十六大”报告在论述政治建设和政治体制改革时，要求在加强对权力的制约和监督过程中，要充分发挥审计部门的职能作用。报告指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益……发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。”可见，无论是审计法赋予的经济处理处罚权还是“十六大”报告提出的与“权力制约”有关的审计权力，都未能完全到位。究其原因，一是我国现行的审计体制尚无法真正达到制约权力的效果，当审计主体和审计客体处于同一利益关系时，这一问题就不可避免；二是受传统计划经济思想的影响，人们总是认为审计就是审查会计，纠错防弊，是例行公事，不会动真格，因此无须赋予审计更多的权力。正是由于审计权力不到位，使审计机关无法履行其职责，无法对行政管理中的“效率不高”、“腐败现象”、“结构失衡”诸多问题起到制衡作用。
4、审计规范有待完善。现行的《审计法》及其实施细则仍然存在一些不足，比如对审计主体及其行为的规范过于详细，导致审计法律规范与审计行政法规的重复。在规范审计主体与审计客体的关系方面，没有能够充分体现国家审计对审计客体及其行为进行处理处罚时应与其他法规的协调性和衔接性，不利于《审计法》的有效实施。另外，《审计法》与审计准则在规范的内容上也界限不清。
5、审计管理体制难以进一步适应社会经济客观发展的需要。目前，我国政府审计受同级政府的制约较大，即使在审计业务上规定了某些独立性，也往往因干部任免等受制于同级人民政府而无法摆脱地方政府的干预。同时，政府审计机构的规格、层次不高，审计人员的政治、业务素质较低，政府审计的权威性不高，使人们对政府审计评价公共受托经济责任的客观性、公证性产生疑问。
6、审计任务重与力量不足的矛盾比较突出。以中央审计为例，按照现行财政财务隶属关系或国有资产监管关系，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个，还不到全国80万个国有单位的4%，但这些单位的资金量约占全国的70%左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10%左右，有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。
二、完善我国政府审计工作的对策
1、继续探索建立适合我国国情的审计监督模式。自我国恢复审计工作以来，学术界和实务界对适合我国国情的审计模式的探讨从未停止过。目前大致形成三种观点：一是主张将审计机关归“人大”直接管理，即立法模式；二是主张将审计机关归“人大”直接监督，即司法模式；三是主张将省以下地方各级审计机关实行垂直管理，即行政模式。笔者认为，实行“一府三院”制度，走司法型审计模式之路是我国政府审计发展的必然选择。具体作法是，中央审计机关归全国人大常委会领导，对各级地方审计机关实行垂直领导。审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。设立审计院，隶属全国人大常委会，与法院、检察院并行构成“一府三院”。政府审计工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专司对国家财政资金的审计监督。这样，审计机关与政府行政机构完全分离，而直接对各级人民代表大会负责，审计机关作为独立的经济监督部门，对各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，既有审计权，又有审计处理处罚权，既确保了审计的权威性，又增强了审计的独立性，扭转了当前政府审计“大内审”的尴尬局面，符合我国现阶段基本国体和政体。更重要的是，改变了当前我国审计机关进行“权力制约”时自身权力不足或权力不能完全到位的状况，使审计权力落到实处。
2、建立和完善审计法规体系。我国现行的政府审计法规体系包括《审计法》及相关法律（如与审计法配套的行政处罚法、刑法等）、审计法实施条例和国家审计基本准则等。这些规范体系存在的主要问题是：第一，审计规范的层次性不够，许多法规（如审计法与注册会计师法）在规范的内容上尚存在界限不清、重复设置等问题；第二，政府审计规范与注册会计师审计规范缺乏衔接，没有体现共享性原则；第三，与政府绩效审计、财政预算审计、金融审计和经济责任审计等相适应的通用审计准则和专业审计准则尚未发布施行，阻碍了审计工作的顺利开展。因此，要不断根据出现的新情况、新问题，继续探索和完善我国现行审计规范体系，在制定政府审计、民间审计和内部审计准则时，除了要体现各自的特殊性外，更要体现审计职业的共性，以加强三大审计主体的协调，做到资源共享。同时，还应体现与国际惯例接轨的原则，反映国际经济一体化的要求。
3、适当缩小政府审计工作范围。缩小政府审计工作范围是一个世界性的趋势。各国政府审计的实践表明，政府审计的主要范围是政府部门以及由政府拨款的事业单位，尽管一些国家立法规定可以对国有公营企业进行审计，但实际上这些国有公营企业为了筹资和对外往来，仍要由民间审计组织对其进行审计。因此，政府审计的范围不是越大越好，而是要审时度势，因势利导，要有计划地把审计重点放在具有决策权的政府部门，以增强对权力机关的制约。当前，我国政府审计的中心任务应当逐步转向对中央和地方政府财政预决算、信贷资金投放、国家掌管的企业集团、重大投资项目、公用建设项目和财政拨款的政府部门、事业单位的审计监督方面。与此同时，除了对一些关系国计民生的国有企业、接受财政补助较多或者亏损数额较大的国有企业进行审计外，对一般中小型国有企业和国家控股企业可以委托民间审计组织进行审计。
4、不断强化审计监督的法律地位。《审计法》及其实施条例对我国政府审计机关的职责和权限作了明确的规定，赋予了政府审计机关职责和权限的法律地位。但这些职权已无法满足现阶段“制约权力”的需要，因此，需要修改《审计法》及其实施条例，强化审计监督的法律地位，特别要针对预算执行审计中“同级审”的要求，增强审计机关监督权力的效率和效果，全面提升经济责任审计工作质量。
5、全面提升审计成果质量。李金华审计长在2003年全国审计工作会议上明确指出，今后一个时期审计工作的中心任务是“以提升审计的成果质量为核心，全面提高审计工作水平”，“围绕提升审计成果质量，审计机关的各项工作，包括审计业务管理、审计人员素质、审计法制建设、审计技术建设和审计机关作风建设等都要有新的发展和提高”。基于此，各级审计机关要把加强审计调查和分析研究工作作为提升审计成果质量、提高审计工作水平的重要措施，切实抓好落实。只有这样，才能更好地贯彻和实践“三个代表”的重要思想，真正做到实事求是，不偏不倚；也只有这样，才能从体制、机制上提出解决和预防问题的办法，为我国审计事业的健康发展创造良好的条件。
1、政府审计职权尚无法起到制约权力的作用。著名的政治学家C.A.利兹在其《政治研究》中指出，立法部门对行政部门的控制方式有委员会的调查权、质问时间、财政控制、民政专员控制，其中“财政控制”主要是指国家审计。由此可见，现代政府审计是保障民主政治的核心——分权与制衡机制实现的不可或缺的方式之一，是从经济监督角度出发对行政部门所承担的经济责任进行的一种制衡。制约权力需要充分的职权，世界各国的政府审计都有经济监督权，但经济监督权的内涵各国却不同。英、美等国政府审计的经济监督权只包括调查权、报告权和公布权，日本、瑞士等国政府审计在调查权的基础上还可以对被审计单位提出意见、要求改进，法国等国政府审计既有行政处分权又有经济制裁权。我国政府审计的职权由《宪法》和《审计法》赋予，具体包括行政处理权和经济制裁权。但是，这些职权不足于对权力加以制约，特别是政府审计机关通过审查、评价政府部门和国有企业事业单位的公共受托经济责任后，所作出的确定解除被审计单位的公共受托经济责任的审计处理决定，有时难于得到切实执行。审计难，审计处理更难，使审计机关的权威性受到损害。纵观古今中外，无论是我国历史上的比部、御史台、督察院和御史大夫，还是法国的审计法院、苏联的人民监察委员会，都具有较高的审计职权，要么是将政治、经济、财政、司法等权力结合在一起，要么是借助法律程序来处理经济问题，要么是将经济监督和行政监督结合在一起。所以，要解决我国当前政府审计职权问题，应当选择司法型审计模式，在确保审计独立性的前提下，不断增强政府审计的权威性，并通过修改审计法以强化审计的职权，从而实现对权力的制衡。
2、审计机制还未完全进入良性循环。完善的审计制度要有良性的审计机制。一般说来，审计机制作为我国社会主义市场经济机制的重要组成部分，必须随着我国市场经济机制的完善而逐步完善。当前，我国《审计法》与《行政处罚法》、《会计法》之间存在着不衔接、不配套的问题，大多数财经法律、法规、规章没有明确审计机关是执法主体之一，因而使得审计机关在履行监督及处理处罚权时处于窘境；对审计监督的性质、地位和作用等定位也不明晰，虽然现行法律将审计监督纳入行政监督的范围，但在行使审计监督权时却遇到来自各级政府的许多阻力。
3、审计权力未完全到位。《审计法》第40条、第43条、第44条、第45条明确规定审计机关在法定的职权范围内有权制止违法的经济行为，有权对违反国家规定的财政、财务收支行为进行处理、处罚。“十六大”报告在论述政治建设和政治体制改革时，要求在加强对权力的制约和监督过程中，要充分发挥审计部门的职能作用。报告指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益……发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。”可见，无论是审计法赋予的经济处理处罚权还是“十六大”报告提出的与“权力制约”有关的审计权力，都未能完全到位。究其原因，一是我国现行的审计体制尚无法真正达到制约权力的效果，当审计主体和审计客体处于同一利益关系时，这一问题就不可避免；二是受传统计划经济思想的影响，人们总是认为审计就是审查会计，纠错防弊，是例行公事，不会动真格，因此无须赋予审计更多的权力。正是由于审计权力不到位，使审计机关无法履行其职责，无法对行政管理中的“效率不高”、“腐败现象”、“结构失衡”诸多问题起到制衡作用。
4、审计规范有待完善。现行的《审计法》及其实施细则仍然存在一些不足，比如对审计主体及其行为的规范过于详细，导致审计法律规范与审计行政法规的重复。在规范审计主体与审计客体的关系方面，没有能够充分体现国家审计对审计客体及其行为进行处理处罚时应与其他法规的协调性和衔接性，不利于《审计法》的有效实施。另外，《审计法》与审计准则在规范的内容上也界限不清。
5、审计管理体制难以进一步适应社会经济客观发展的需要。目前，我国政府审计受同级政府的制约较大，即使在审计业务上规定了某些独立性，也往往因干部任免等受制于同级人民政府而无法摆脱地方政府的干预。同时，政府审计机构的规格、层次不高，审计人员的政治、业务素质较低，政府审计的权威性不高，使人们对政府审计评价公共受托经济责任的客观性、公证性产生疑问。
6、审计任务重与力量不足的矛盾比较突出。以中央审计为例，按照现行财政财务隶属关系或国有资产监管关系，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个，还不到全国80万个国有单位的4%，但这些单位的资金量约占全国的70%左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10%左右，有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。
二、完善我国政府审计工作的对策
1、继续探索建立适合我国国情的审计监督模式。自我国恢复审计工作以来，学术界和实务界对适合我国国情的审计模式的探讨从未停止过。目前大致形成三种观点：一是主张将审计机关归“人大”直接管理，即立法模式；二是主张将审计机关归“人大”直接监督，即司法模式；三是主张将省以下地方各级审计机关实行垂直管理，即行政模式。笔者认为，实行“一府三院”制度，走司法型审计模式之路是我国政府审计发展的必然选择。具体作法是，中央审计机关归全国人大常委会领导，对各级地方审计机关实行垂直领导。审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。设立审计院，隶属全国人大常委会，与法院、检察院并行构成“一府三院”。政府审计工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专司对国家财政资金的审计监督。这样，审计机关与政府行政机构完全分离，而直接对各级人民代表大会负责，审计机关作为独立的经济监督部门，对各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，既有审计权，又有审计处理处罚权，既确保了审计的权威性，又增强了审计的独立性，扭转了当前政府审计“大内审”的尴尬局面，符合我国现阶段基本国体和政体。更重要的是，改变了当前我国审计机关进行“权力制约”时自身权力不足或权力不能完全到位的状况，使审计权力落到实处。
2、建立和完善审计法规体系。我国现行的政府审计法规体系包括《审计法》及相关法律（如与审计法配套的行政处罚法、刑法等）、审计法实施条例和国家审计基本准则等。这些规范体系存在的主要问题是：第一，审计规范的层次性不够，许多法规（如审计法与注册会计师法）在规范的内容上尚存在界限不清、重复设置等问题；第二，政府审计规范与注册会计师审计规范缺乏衔接，没有体现共享性原则；第三，与政府绩效审计、财政预算审计、金融审计和经济责任审计等相适应的通用审计准则和专业审计准则尚未发布施行，阻碍了审计工作的顺利开展。因此，要不断根据出现的新情况、新问题，继续探索和完善我国现行审计规范体系，在制定政府审计、民间审计和内部审计准则时，除了要体现各自的特殊性外，更要体现审计职业的共性，以加强三大审计主体的协调，做到资源共享。同时，还应体现与国际惯例接轨的原则，反映国际经济一体化的要求。
3、适当缩小政府审计工作范围。缩小政府审计工作范围是一个世界性的趋势。各国政府审计的实践表明，政府审计的主要范围是政府部门以及由政府拨款的事业单位，尽管一些国家立法规定可以对国有公营企业进行审计，但实际上这些国有公营企业为了筹资和对外往来，仍要由民间审计组织对其进行审计。因此，政府审计的范围不是越大越好，而是要审时度势，因势利导，要有计划地把审计重点放在具有决策权的政府部门，以增强对权力机关的制约。当前，我国政府审计的中心任务应当逐步转向对中央和地方政府财政预决算、信贷资金投放、国家掌管的企业集团、重大投资项目、公用建设项目和财政拨款的政府部门、事业单位的审计监督方面。与此同时，除了对一些关系国计民生的国有企业、接受财政补助较多或者亏损数额较大的国有企业进行审计外，对一般中小型国有企业和国家控股企业可以委托民间审计组织进行审计。
4、不断强化审计监督的法律地位。《审计法》及其实施条例对我国政府审计机关的职责和权限作了明确的规定，赋予了政府审计机关职责和权限的法律地位。但这些职权已无法满足现阶段“制约权力”的需要，因此，需要修改《审计法》及其实施条例，强化审计监督的法律地位，特别要针对预算执行审计中“同级审”的要求，增强审计机关监督权力的效率和效果，全面提升经济责任审计工作质量。
5、全面提升审计成果质量。李金华审计长在2003年全国审计工作会议上明确指出，今后一个时期审计工作的中心任务是“以提升审计的成果质量为核心，全面提高审计工作水平”，“围绕提升审计成果质量，审计机关的各项工作，包括审计业务管理、审计人员素质、审计法制建设、审计技术建设和审计机关作风建设等都要有新的发展和提高”。基于此，各级审计机关要把加强审计调查和分析研究工作作为提升审计成果质量、提高审计工作水平的重要措施，切实抓好落实。只有这样，才能更好地贯彻和实践“三个代表”的重要思想，真正做到实事求是，不偏不倚；也只有这样，才能从体制、机制上提出解决和预防问题的办法，为我国审计事业的健康发展创造良好的条件。
