物权法视野下政府审计启示与变革

　　物权法是确认、利用和保护财产权的基本民事法律，是实行市场经济与民主政治国家普遍制定的重要法律之一，在我国历史上第一次以民事基本法的形式将公民私人财产权利保护上升到与国有、集体财产权利平等保护的位置。物权法的颁布与实施，不仅体现了其明确财产的归属和利用，规定财产私权利的范围与保护的“私法”意义，更体现在其同时也划定了国家财产的界限，规范国家机关公权力运行的“公法”意义。因此，物权法对于包括审计在内的政府部门的权力运行与规范意义重大，影响深远。而政府审计制度是一国政治、经济制度的重要组成部分，是国家权力监督制约体系中一支不可或缺的重要力量。尽管目前我国现代审计发展处于一个较好时期，但由于我国正处在社会主义初级阶段，社会主义制度不够成熟，政府审计运行的宏观体制、机制还不够完善，审计环境尚不尽人意，审计管理、审计法制等微观领域也还存在不少问题。面对这些困难与挑战，已步入“物权时代”的政府审计，只有从坚持依法治国基本方略的高度，实现自身在权利时代精神大背景下的不断变革，才能发挥审计监督在建设法治国家、构建和谐社会中的更大作用。

　　一、突出民生审计，实现审计理念“以民为本”的变革

　　物权法是调整财产关系的法，鼓励财富的创造与积累，与民生息息相关。当前我国正处于由计划经济体制向市场体制的转型过程中，由于利益调整主导下的社会阶层分化，使得贫富差距加大，物权法因势利导，坚守以民为本与公平正义的理念，通过法律的理性手段对经济利益与社会结构进行重新调整，采用温和的程序化方法解决社会矛盾与冲突，实现社会的和谐与稳定。政府审计必须顺应物权法“以民为本”的时代趋势，以促进解决人们最关心、最直接、最现实的问题为己任，突出民生审计，维护人民群众尤其是弱势群体的切身利益，实现审计理念“以民为本”的变革。

　　（一）审计计划方面

　　在审计计划的编排上，增加对农业、教育、医疗、社会保障等涉及群众切身利益的公共服务领域和专项资金审计项目的数量与比重。审计部门应注重发挥审计计划的“龙头”作用，在编制年度审计项目计划时，除可增加自行安排的民生项目外，还可根据需要统一组织或授权下级审计机关进行审计。如审计署2007年增加民生审计项目计划，重点审计全国市县企业职工的5项社会保障资金、部分省（区、市）的救灾资金、中央支农转移支付资金、农村义务教育经费、土地出让金和土地开发整理资金进行审计与审计调查，并对南水北调工程、铁路重点建设项目以及奥运建设项目等重大民生项目进行审计等。

　　（二）审计实施方面

　　在审计实施中，加大民生审计力度，着重查处民生审计项目中发现的违规违纪问题，并结合审计结果检查审计建议的采纳与审计决定的执行情况。民生审计过程中，坚持摸清资金来源与查实资金使用相结合、资金管理与使用效果相结合的工作方法，对于审计发现的可能引发群发性社会事件的集体土地征用、城镇房屋拆迁、企业重组改制、就业和转移就业、劳动保障、医疗卫生、社会保障、环境保护、安全生产等方面突出的违法违规问题坚决依法查处，并督促被审计单位吸取教训，建章立制，从体制上、制度上、管理上堵塞漏洞。

　　（三）审计方式方面

　　专项审计调查具有一般审计所无法比拟的程序简便、灵活机动、工作时效性与针对性强的特点。作为一种重要的民生审计形式，专项审计调查需紧紧围绕群众关注的热点、难点问题，从微观的民生审计项目中，发现并督促解决那些具有倾向性、苗头性、普遍性的问题，提高审计的权威性，扩大社会对审计的关注度。如某市审计局曾对全市物业管理收费情况进行的审计调查中，重点调查了部分国有及非国有物业管理企业的收费情况及经营财务状况。审计调查中，采用随机发放业主调查问卷，走访业主委员会、居委会，在媒体上公开征求社会意见并及时发布相关消息等形式，社会反响强烈。

　　（四）审计公告方面

　　在审计结果公告上，逐步做到涉及民生的重大项目全部向社会公告。“揭露问题是审计的第一责任”，而将民生审计中揭露的问题及时向社会公告，促进审计整改与制度建设，并进一步增强民生资金使用的透明度，提升政府执行力和公信力，才是审计的终极目标所在。

　　二、强化企业审计。确立防范国有资产流失的审计重点

　　物权法在坚持财产平等保护原则的基础上，针对前述立法争论过程中反对方所担心的国有财产流失情况，从多个方面强化对国有财产的保护。对国有企业以及国有资本占控股地位或者主导地位的企业进行审计监督，是法律赋予政府审计机关的重要职责之一。面对国有资产流失日益严重的严峻形势，物权法的出台和国有企业体制改革的深化，无疑为政府审计在企业资产、负债、损益审计和企业领导人经济责任审计两个领域形成了新的动力和发展空间。

　　（一）企业资产、负债、损益审计领域

　　审计机关在企业审计过程中，应当严格遵照审计法、物权法及其他法律法规中关于保护国有资产的规定，通过审查账册资料及其经营活动，重点揭露和查处国有资产流失及侵害职工利益的问题，并促进整改提高，为企业发展服务。包括国企改制过程中内外勾结，企业转让未经过法定程序；将企业优质资产分离到副业，主业管理人员在副业参股甚至控股；国企领导人为谋私利而将企业效益好的业务转包给民营企业；企业内部分配不公，损失浪费严重；非经济类国有资产，大量财政补贴的流失问题。

　　（二）企业领导人经济责任审计领域

　　开展企业领导人经济责任审计是审计法赋予审计机关的重要职责。审计人员在进行资产、负债、损益真实性审计的基础上，可通过检查、分析国有资产管理与使用情况以及资产质量情况，着重评价领导人员保证企业资产的安全、完整和保值增值等经济责任履行情况。对于经济责任审计过程中发现的国有资产流失情况，审计部门应给予高度关注，并及时向组织人事、国资监管等部门报告；对于资产流失情况严重可能涉及违法犯罪的，则应通过审计移送程序将相关责任人移交司法机关处理。

　　三、区分财产范围。明确审计对象为国有资产使用管理单位

　　由于社会主义市场经济体制在我国建立时间不长，许多旧体制、旧制度相继失效而新体制、新制度尚且阙如，致使现实中常常出现国家、集体与私人财产权利界限模糊不清和混为一体的情况。“产权不清、职责不明”，没有清晰的产权，就没有明确产权的权利主体和责任主体，就易于引发争议和矛盾，如实践中频发纠纷的“红帽子”企业问题。物权法制定了清晰的产权界定规则，明确划定了国有财产、集体财产和私人财产的范围，对政府审计对象的确定与梳理产生积极影响。

　　（一）明确审计对象的范围

　　一般认为，政府审计应是主要对政府管理和使用公共资金的经济责任进行审查和评价，其审计对象一般也主要限于使用财政资金进行运转或建设的单位。根据我国审计法的规定，审计对象主要包括国家机关、国有事业组织、国有资本占控股地位或者主导地位的企业与金融机构、政府投资和以政府投资为主的建设项目等。依照《审计法》关于审计职责和《物权法》界定财产范围的规定，审计机关应重新梳理审计对象的范围，建立对象数据库，且一般不对私人公司、民营企业等单位实施审计监督，但法律另有规定的应当除外。

　　（二）谨慎审计

　　非国有单位及资产物权是具有“排他性”的民事权利，具有“排除他人干涉的效力”，不仅排除一般人的干涉，而且“排除国家的干涉”。物权法规定了对私人和集体财产权利的保护，审计部门在审计监督过程中，对依法接受政府审计监督的非国有单位及其财产，必须持谨慎态度，严格按照法定程序，避免造成对私人财产权的侵犯，防范与化解审计风险。在审计过程中可能涉及非国有单位及资产的情况有以下几种：

　　一是政府投资项目审计过程中，审计与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等非国有单位财务收支的；

　　二是审计机关因客观需要，查询被审计单位以个人名义在金融机构存款的；

　　三是由政府授权或交办审计部门进行的，对农村或城镇集体财产进行审计监督的；

　　四是对国有资本占控股地位或者主导地位企业中的非国有资产部分进行审计监督的；

　　五是对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支进行审计监督的；

　　六是延伸审计与审计调查的，如为审计地税部门税收征管行为的真实与合法而对纳税的非国有单位所进行的调查。

　　在物权法彰显的权利时代背景下，随着我国民主法治进程的推进，国民对提高公共资金管理透明度与使用质量的要求与日俱增，政府审计在监督制约国家公权力与保障维护公民私权利等方面也将会发挥越来越重要的作用。