财政效益审计重点初探

　　关于效益审计，欧美发达国家早在上个世纪四、五十年代其政府审计，即国家审计就开始进入了以效益审计为中心，效益审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。近年来，随着经济的发展，我国审计机关也逐渐认识到了效益审计重要性。审计署在《2003—2007年五年审计工作规划》中明确提出积极开展效益审计，并把效益审计作为今后五年工作的三大任务之一。笔者认为，开展效益审计是审计事业发展的现实要求。目前，乃至今后财政预算执行审计都是我们审计工作永恒的主题，但如何在财政预算执行审计中尝试财政效益审计，特别是如何掌握其审计重点，是至关重要的，在此，笔者就财政效益审计的重点作一下初步探讨。

　　在目前市场经济条件下，公共财政最大功能就是通过政府配置资源来解决市场失效的问题，即解决市场不能把资源配置到效率状态。同时通过收入分配职能解决社会公平合理问题，而财政的职能实现的主要形式就是通过财政支出安排来提供社会需要的公共商品。因此，在公共财政框架下，财政管理重点必然由过去的收入转向支出，作为财政审计必须研究财政公共支出，针对公共支出内容和特点有重点的开展财政效益审计，做到突出重点，有的放矢。我国公共支出一般是指政府为完成其职能，取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付。按照经济性质划分为购买性支出和转移性支出。其支出范围主要体现在以下几个方面：

　　1.政权建设领域支出。它涉及国家立法、司法、行政管理、国防等部门和机构，同时还有依法成立的政党组织、政协常设机构及部分人民团体，均必须以公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。

　　2.事业发展领域支出。由公共预算供给资金的事业发展领域主要是全额拨款的事业单位，如科教文卫等部门，必须由公共预算保证其全额的经费需要。同时还有差额拨款的事业单位也必须由公共预算拨补其正常收入不能抵补支出的资金差额。

　　3、公共投资领域支出。它包括四个方面内容：第一是公共设施和基础设施。第二是自然垄断产业。第三是高风险、高技术产业。第四是农业这种弱质和有风险的产业。

　　4.收入分配调节领域支出。它包括两个方面的内容：第一为解决地方政府财政能力均等化，促进欠发达经济地区的经济发展的政府转移支付资金；第二以社会保障为主对居民的转移支付，如养老保险、失业保险、医疗保险、最低收入保障、灾害救济等。

　　从理论上讲，上述公共支出范围及内容都是财政效益审计的内容，但如前所述，公共支出内容庞杂，同时审计主体与客体也受诸多条件限制，因此审计机关只能把注意力放在财政管理及耗用资源最多，效益容易衡定的支出项目。笔者认为，应围绕预算管理及预算支出特点开展效益审计，确保财政支出有绩有效。

　　一是以财政支出管理为审计重点。政府是受人民的委托来管理国家财产，对人民负责，因此为人民当好家理好财是政府的重要职责。管好用好纳税人的钱必须加强财政支出管理，财政支出管理好坏直接影响到财政支出的效益。作为财政效益审计应该对财政支出管理进行审计，而对财政支出管理审计首要的是从财政分配入手。对财政分配审计，着重看在预算编制中对财政支出结构安排上是否按市场经济和公共财政要求，有效地解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应，是否重视总量控制；分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化；分配中是否体现了“成本——效益”的原则，这种效益包括经济效益和社会效益。通过审计促进财政改革，建立起一个能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制，使财政分配体现公平、合理、效率。财政效益审计还必须着重对财政支出管理配套措施进行审计。在公共财政框架下，建立部门预算管理制度、国库集中收付制度、政府采购制度等都是使财政资源得到优化配置，实现公共财政职能目的的制度保证。通过审计促进财政部门建立和完善相关管理制度，并严格有效执行。

　　二是以公共部门行政管理成本为审计重点。行政支出是财政支出的重要部分，政府及权力部门运转要有一定的耗费，即运行成本。从经济角度看，效益与成本是密切相关的。降低各种消耗，提高资源的利用率，增加了成本的有效性，必然会提高效益。同时，行政成本的过度增长，不仅是一个经济问题，而且是个社会问题，因此进行财政效益审计，寻找提高财政支出效益的途径时，政府行政成本审计显得十分重要。开展行政成本审计就是要抓住与行政成本有关的人财物进行监督，综合评价其经济性、效益性，并延伸到部门工作目标完成情况，最终经过部门决算审签，将审计成本转化为财政管理成果，从而遏制行政成本的过渡膨胀。

　　三是以财政转移支付资金和各级政府安排专项资金为审计重点。实行转移支付制度是我国一大特色。财政转移支付资金对于实现社会公平，缓解地方政府困难和推动地区经济发展起着重要作用。财政转移支付有两种形式，一种是一般性（无条件）转移支付，一种是专项（有条件）转移支付。在现行体制下，掌握和分配这些资金的部门众多，既有财政机关也有各部门，在财政机关内部又分散于各职能机构；分配时既“切块”又“分条”（由财政机关拨给主管部门，主管部门再按条下拨）；使用单位众多，致使资金分散，难以发挥规模效应。对转移资金审计，一要看转移支付形式是否规范，是否符合市场经济体制下公共财政支出的要求，是否符合公共服务均衡化原则；二要看一般性转移支付的数额确定依据是否科学；三要看专项转移支付（专项拨款）是否有明确严格的事权依据和规范的分配方法，分配过程中是否存在随意性，透明度差，使钱用到论证不足的项目上，导致财政资金的低效甚至无效运作。对各级政府安排用于本级支出的专项资金审计，主要审查是否按批准的预算安排资金，有无用于其他方面或没有完成预算；资金是否用在了批准的项目上，有无擅自改变项目，将生产性资金用于建房购车，弥补行政经费等非生产性项目；项目支出是否按照计划完成并能够发挥作用。通过审计，促进财政及有关部门配套和细化管理制度，发挥有限资金的社会经济效果。作为县、市级（基层）审计机关来说，开展转移支付资金审计应着重对专项财政转移支付资金和地方财政安排的专项资金使用情况进行审计。

　　四是以公共投资建设项目为审计重点。向社会提供公共产品是公共财政的基本职能，同时也是财政支出社会效益的根本体现。而这种体现一部分又是通过公共投资建设项目去实现的。公共投资建设项目具有资金数量大，领导关心、社会关注的特点。如果决策稍有不慎就会造成极大的损失浪费，给社会带来不安定的因素，甚至损害政府形象。因此必须加强公共投资建设项目效益审计。从效益角度，应开展对投资项目的前期决策工作、设计工作、投资估算、设计概算以及预算编制全过程的审计。根据审计机关的目前现状以及近期效益审计目标，现阶段要突出投资建设项目的立项科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等四个方面的重点，促进投资决策科学规范化，减少投资决策失误导致损失浪费，节省工程成本，提高资金使用效益。