浅谈如何加强政府投资项目审计监督

　　2004年3月1日，新疆自治区第一部关于审计监督工作的地方性法规《新疆维吾尔自治区国家建设项目审计监督条例》正式实施。2005年，新疆布尔津县人民政府先后下发了《布尔津县关于加强对国债等国家投资建设项目进行审计监督管理工作的通知》及县长对水利项目审计结果的批示，2008年初自治区人民政府又下发了《关于进一步做好政府投资项目审计工作的通知》，为国家建设项目审计工作提供了有力的制度保障。作为县级审计机关今后必须加大政府投资项目审计工作，切实履行审计监督职责，强化项目建设资金管理，促进完善投资管理体制，提高项目效益。下面，笔者结合审计实践谈几点认识。

　　一、审计机关应积极参与招投标工作，共同把好合同关

　　在某建设项目审计中，曾出现过投标单位的报价差距较大，经审查原因是招标文件与设计图纸相差一台设备，且未进行集体答疑。因此招标文件的正确与否直接关系到招标效果，也直接影响工程投资的控制。故今后在招投标环节中就应安排审计机关参与监督，认真审查招标文件，协助相关单位共同审查重大项目合同与投标书、招标文件的一致性，并着重对取费基数、费率、设备、材料价款以及影响价格变动的工程变更协商条款进行审计，以避免将来产生争议，影响施工进度和工程造价。实践工作反映乡、村基建项目招投标和合同管理等建设程序不够规范，极有可能产生税务、经济、质量纠纷等一系列相关问题。审计机关一方面可从预算着手介入前期造价审核，另一方面在决算阶段也能发挥审核作用。如某装修改造工程预算审计中，通过剔除过高的材料市场报价，共审减18万元，占送审价50万元的36%；某广告牌工程预算审计中，经审核反映预算报价偏高，审减7.5万元，审减率16%，为建设单位合理确定合同价提供了参考依据。又如某项水利工程结算审计中通过对比分析合同单价与结算单价，在中介机构审核后的基础上，又审减价款110，550.62元，审减率12.7%。

　　二、督促建设单位加强内部管理，初审竣工决算

　　工程项目的建设周期长、工艺复杂、体积大、计价高，具有单件性和特殊性，同时涉及建设、施工、设计、监理、材料采购等多个单位，因此建设项目的管理工作尤为重要。管理的优劣直接影响造价的高低，一旦未能在建设过程中取得第一手真实、完整的原始资料，将无法合理确定工程实际造价。审计工作实践反映，建设项目普遍存在“重立项，轻管理”现象，部分项目未能建立健全造价、施工、质量、进度、设备材料采购、后期管护及验收等工程管理内控制度，造成监理、技术人员未能认真进行原始测量和隐蔽工程验收，难以控制工程造价。如某项目审计中因建设内容调整较多，监理单位未严格履行职责，导致工程原始资料不齐全，项目质量、进度和管理不力，对此不仅要追究建设单位的管理责任，还要按国家有关规定追究监理人员的失职行为，依合同规定扣减监理费用。因此审计机关应与财政、发改委等项目主管单位共同督促建设单位建立健全工程造价审核、现场验收签证等制度，明确建设、监理、施工单位及技术、造价、财务人员之间的责任。建设单位还应在报审前组织建设、监理单位有关人员对项目竣工财务总决算，包括工程结算、竣工报告等进行初审把关，并对所有工程项目资料归档管理，为开展工程造价审计工作奠定良好的资料基础。审计人员通过审阅工程档案，能够熟悉工程总体情况，掌握变更等影响工程造价的主要事项，并与合同价进行对比分析，初步审查增加或减少投资的主要原因。

　　三、严把工程竣工决（结）算审计关

　　对政府投资项目工程竣工决（结）算实施审计监督，笔者认为具体要抓好以下四项工作：

　　一是重视现场实地测量和察看，抽查核对工程量，审计投资成本的真实性。工程结算审计中，一般是先通过建设或施工单位提供的工程结算书、工程量计算表、竣工图及设计变更、现场签证等资料进行初步审查，分析重点和疑点。如果此时能够发现一些问题，调减工程量或项目当然好，但若不能发现问题或不能确定的话，则必须到工程所在地现场进行测量和观察。根据实践经验，工程量计算是核减工程造价的重要环节，故首先要把好工程量计算关，选择适用的国家定额和工程量计算规则抽查重要项目的计算是否准确，必要时再进行实地测量。如对某综合楼工程进行审计时，甲乙双方提供了竣工图和结算书，审计人员经审阅分析和初步计算后，认为可能会与实际有差异，未予采纳，而是会同双方代表共同到现场重新进行了测量，结果发现基础数据不一致，造成各个项目多计工程量，共审减造价15万元，占送审价的12%，个别单项审减率达34%.其他类似的例子还很多，因此必须亲自去工程现场核实其存在性，而且实地检查中还可能会发现一些其他未注意到的问题，审减额就是这样积少成多汇集而成的。

　　二是重点审查变更调整项目。前提是建设单位必须提供完整的变更资料及工程量计算书，以确定变更事项及造价的准确性。在招投标环节，施工单位中标后与建设单位签订合同，若招投标活动及合同内容合法，则中标价受招投标法和合同法的保护，一般情况下不予变动。但因建设项目的复杂性，难免会有变更调整事项，此时施工单位根据相关合同条款编制的补充工程结算即变更造价就是审计人员审查的一项重点。在实践工作中，对隐蔽工程、不可恢复原状的变更项目的真实性审计具有一定的难度。对变更部分的审计不能独立进行，必须结合构成合同价的投标书内容进行核对，注意有无重复列项，多计工程量。对于单价承包合同尤其如此，不仅要对比分析投标书和工程结算的各项内容，审查有无加大工程量，还要结合设计变更和现场签证，重点审计大额变更增加项目。如某单价承包合同审计中，通过对比分析发现工程结算比投标书增加了道路、回填旧渠等项目，但无设计变更签证，通过审查原始资料、复算，调查建设、施工单位现场技术人员，并经现场实地察看和测量，审计调整了工程量和个别项目，审减造价23.4万元，占送审价的13%.

　　三是充分运用广联达、神机妙算等工程造价软件和AO现场实施系统等计算机辅助审计手段，提高工作效率。在工作实践中运用计算机审计，能够减少大量的手工操作，尤其是在套定额、取费、调整材料差价和人工费调整及自动计算、生成表格等方面。而在工程结算审计中要想把好费用定额的套用与取费标准、取费程序关，关键就是运用好工程造价软件，选择适用的单位估价表、材料差价等模板，审计费用标准是否准确。如某化粪池单项审计中，经运用工程造价软件上机审查发现，除了工程量计算有误外，还因未换算单位，造成单项虚增造价1.7万元，审减率高达53%.在某办公楼审计中，通过重点审查变更增加及调整项目，结合现场察看及测量结果，运用造价软件确定合适的单价和费用标准，共计审减造价45万元，审减率达39%.

　　四是全面核对财务资料和计价项目。审计实践表明工程造价审计并不是独立的，它与财务收支密切相关，二者相辅相成才能审深审透。在审计工程结算时，不仅要审工程实体，还要查工程财务，分析资金结构，审查资金使用方向与用途，找出差异与疑点，才能达到最佳的审计效果。要注重对工程计价项目与相关财务资料的对比分析与印证，尤其是按实结算的装饰装修等材料价差，必要时直接审查施工企业的原始票据。如某项目中喷灌机单价为1.98万元/台，而报帐的财务发票反映单价为1.95万元/台，据此核减造价1.21万元。再如某工程结算内已计入了劳动保险统筹费，但建设单位为施工单位垫付此款1.9万元，造成多给施工单位结算工程款。

　　四、实施全过程跟踪审计，增加投资审计力量

　　目前我县对于国债等政府投资项目工程结算，主要采取报送财政投资评审中心或社会中介机构审核的方式进行，在此基础上对于具备审计条件的项目，由审计机关列入计划，对整个项目竣工决算实施审计监督。为使政府投资发挥更大的效益，展望投资审计发展方向，笔者认为今后审计机关应前移监督关口，把以前的事后被动监督改变为全过程监控，做好政府投资项目的事前、事中、事后的审计工作。这是一项具有创新意义的审计监督工作，扩大了监管范围，既监管货币形态的建设资金，又监督实物形态的工程实体，对促进建设项目造价管理和投资效益的全面提高具有重要意义。

　　实施全过程跟踪审计，任务更艰巨，专业性要求也更高，面对目前审计机关基建专业人员较为缺乏的现状，可以通过增加房建、水利、市政、公路、园林等不同专业的审计人员，建立一支稳定的投资审计队伍；或者依据不同时期基建审计工作量的大小，通过招投标的方式委托有资质的中介机构实施重大项目的工程结算审核工作，以及临时聘用富用经验的不同行业专家联合审计，能够较有效地解决审计力量不足的矛盾。此外，还可以通过加强现有人员培训力度，内挖潜力，不断学习不同行业建设项目的专业定额及计价程序，适应政府投资项目审计发展的需要。