财政转移支付审计初探

　　财政转移支付制度作为一种新的经济调控手段，还存在许多不完善的地方，开展财政转移支付审计十分必要。转移支付审计从某种意义上讲，就是对财政转移支付制度科学性和事权与财权的对称性、资金流动的双向性进行检查和评价。

　　一、财政转移支付制度

    目前存在的缺陷及原因从近年来的审计情况看，我国财政转移支付制度的实施，取得了明显的成效，但是也存在法规制度不健全，事权与财权划分不清和挤占挪用转移资金等问题。

　　（一）财政转移支付立法层次低，缺乏法律权威性。纵观各国财政转移支付制度，其最大的共性就是制定了具有较高层次效力的法律。而我国现行政府间财政转移支付制度依据的主要是1995年财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》（下称“转移支付办法”），这个办法直到2002年才被改为一般性财政转移支付办法。该办法属于行政规章的层次，立法层次显然太低，导致了一系列不良后果，如法律规定缺乏权威性，制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证等，这些不良后果已经严重制约着我国财政转移支付立法的完善以及市场经济体制改革的推进。

　　（二）政府间事权、财权划分不清，造成财政转移支付的支出结构不合理。从审计情况看，目前上下级政府之间事权划分和财政支出范围的划分随意性很大，它们之间区分的标准很模糊，或者根本没有标准可循。这种事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱，导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，由此导致了财政支出整体效益的低下。主要表现在一是转移支付形式单一，注重纵向分配，未形成规范的横向均衡机制，难以从制度上抑制地区间贫富差距继续扩大的趋势，二是用于均等化财力过低，而用于体制补助、专项补助的资金偏多，均衡力度不够，贫富差距进一步扩大。三是一般转移支付中真正用于缩小地区经济发展差距的数额偏小，而为保持原体制地方既得利益和税收返还及补助的数额偏大，使得均衡公共服务的能力减弱。

　　（三）财政转移支付环节上，存在着挤占、挪用、截留、沉淀现象，使预算编制的完整性和预算审批的权威性受到影响。通过审计发现，财政部门在年初安排预算时，存在未将部分转移支付资金批复落实到下级政府财政部门的现象。由于目前财政转移支付的总规模是根据当年预算执行情况确定的，随意性较大，数额不确定，且在次年办理决算时才补给地方，致使地方财政部门在年初编制预算时，无法将上级的财政转移支付资金纳入当年地方预算，无法统筹安排，地方人大也就不能进行有效监督。据国家审计署对17个省（区、市）的审计调查，这些省2002年本级预算共编报中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22.5％。来编入预算的这部分中央补助资金（转移支付）实际上脱离了地方人大的审查监督。

　　（四）财政转移支付资金的分配环节不规范，缺乏合理的标准，资金的分配与实际使用严重脱节，分配与使用不公开、不公正而缺乏效率。我国目前的中央财政转移支付制度主观随意性很大，既没有建立一套科学的测算办法，又缺乏有效的监督机制和法律保障。形成“会哭的孩子有奶吃”的怪现象。中央财政转移支付经过层层“把关”之后，几乎每一笔专款都会出现10％-30％的损耗。在财力转移上，尚未建立一套科学而完善的计算公式和测算办法。资金的分配缺乏科学的依据，要么根据基数法，要么就是根据主观判断，而不是依法根据一套规范的计算程序和公式采分配。暴露出“跑部钱进”的问题，为了向上级政府及有关部门争取更多资金，甚至出现一些不正当的行为。另外财政部门常常在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，特别是一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，但一直没有得到很好解决。这种做法违背了财政分级管理的原则，存在很大的弊端。尤其是目前的县乡财政赤字较大，大部分中央转移支付专项资金用于弥补地方财政预算缺口。如我市财政在年终体制结算时，通过“其他补助”、“困难补助”等形式为下级财政安排一些资金，下级政府在使用该部分资金时，多数通过追加预算来安排，随意性较大。

　　二、深化转移支付审计的几点设想

    （一）审计机关要高度重视财政转移支付审计。从审计情况看，一方面，近年来中央对地方转移支付的财政投入逐年增加：2000年投入800亿，2001年多于1000亿，2002年的投入已经大于4025个亿，约占当年国民收入的33％，而2003年又在此基础上新增140个亿。另一方面，从审计发现的问题看，无论是财政转移制度的科学性，还是资金，分配的公正性、使用的效益性等方面都存在这样那样的问题。各级审计机关要从全局的高度，重视财政转移支付审计工作。在人力、物力、财力等方面加大投入，切实把财政转移支付审计工作摆上议程。

　　（二）突出财政转移支付审计重点。一是突出财政转移支付制度的科学性审计。通过审计揭示财政转移支付制度的健全性和科学性方面存在的突出问题，分析问题存在的体制性、机制性原因，从高层次上为建立健全财政转移支付制度提供科学依据。二是突出财政转移支付资金的公正性审计，促进事权和财权的统一，通过财政转移支付审计，促进彻底解决国家财政在计划经济体制下长期存在“越位”或“缺位”的问题，更好地推动国家行政管理体制创新；通过审计，促进中央财政转移支付制度的民主化、规范化，促进城乡之间和地区之间的经济社会均衡发展，进而使国家财政收支趋于均等化。三是突出财政转移支付资金的真实性审计，我国现行的转移支付资金在使用方面，没有建立一套完整的监督系统，各级审计机关要通过重点审计转移支付在项目的设立、因素的选择、资金的安排、效益的评价、资金的管理和使用方面不规范不完善的问题，对一般性转移支付中的税收返还和结算补助应作为审计监督的重点，主要审查其真实性和合法性，注意有无弄虚作假骗取上级财政转移支付资金的问题。四是突出财政转移支付资金使用性效益性和效果性审计。在财政转移支付中，专项转移支付是有专门用途的专款补助，要通过审计监督，对每一笔转移支付资金进行跟踪审计，从资金源头、渠道、投向等多方面将来龙去脉查清楚，促进这部分资金使用合理、合规，防止截留、挪用，挤占和损失浪费等事情的发生，以保证财政转移支付资金的安全并发挥出最佳效益。

　　（三）要加大财政转移支付审计的综合分析力度，注重发挥审计监督的建设性作用。财政转移支付审计的作用不仅表现为查出了多少违纪问题，更重要的是要通过审计和审计调查，揭示财政转移支付在制度建设、资金管理、分配环节存在问题的深层次原因，从制度、体制、机制上找出存在的问题，提出解决问题的对策和建议，督促政府有关部门制定和完善相关制度、规定，堵塞漏洞，提高财政转移支付的管理水平。