国家审计优化政府宏观调控行为的路径

　　【摘  要】从本质上理解，我国政府的宏观调控行为的产生机制为集中决策机制。由于政府集中决策机制存在决策参考的信息不完备、评价政策效益的机制不完善两方面的缺陷，政府宏观调控行为可能演变成规范意义上的不恰当行为。国家审计的独立性和监督主体地位两方面的特征决定了国家审计可以成为政府宏观调控行为决策的信息提供者和政策效益的监督者。国家审计优化政府宏观调控行为的路径则也集中在这两方面。

　　【关键词】国家审计 宏观调控 集中决策 优化路径

　　审计学术界关注国家审计在政府宏观调控中的作用问题由来已久。讨论却始终围绕应该发挥什么作用、如何发挥作用的框架，而忽视了国家审计在优化政府宏观调控行为中发挥作用的基础。笔者认为，在行政模式的国家审计制度下，国家审计强调为政府服务，而政府宏观调控行为产生机制的缺陷决定了国家审计在完善政府决策机制、优化政府调控行为中应发挥的作用和行为路径。

　　一、我国政府宏观调控行为的产生机制

　　在市场经济条件下，信息不对称、外部性等市场缺陷提供了政府干预经济的基础。但就现实的政府制度而言，政府宏观调控行为却可能是规范意义上的不恰当行为。优化政府宏观调控行为必须从其产生机制入手，而政府宏观调控行为产生机制属于公共选择的范畴。

　　公共选择理论认为，政府是带有不同的具体利益内容，同时又抱有个人利益最大化追求的个人进行经济活动的舞台。在政府机制的框架下，同市场机制一样，人们在彼此的经济交往中，既有矛盾又有合作，机制运行的动力很大程度上也来自个人逐利行为。如果机制的架构适宜，那么通过这一机制架构会有助于将分散的个人逐利行为导向全民利益的最大化。研究政府宏观调控行为的产生机制，就是要说明政府决策的机理及其改进的方向，提出一个最优化的政府机制模型。根据决策机制所遵循的原则，政府宏观调控行为产生机制主要表现为四种形式：一致同意原则下的维克塞尔-林达尔机制；多数票决定原则下的直接民主机制或间接民主决策机制以及集中决策机制等。从我国政府宏观调控的产生过程来看，虽然由全体民众选举出的全国人大代表对宏观调控政策的产生和执行起到了决定和监督作用，是一种表象上的间接民主决策机制。但笔者认为，我国政府宏观调控行为的产生机制实质上区别于间接民主决策机制，是一种规范意义上的集中决策机制，即由一个人或者一个人数很少的集体独立宏观调控的行为和手段。在这种机制下，决策者可以参考他人意见，倾听民众呼声，并将这些意见和呼声反映在决策上；但另一方面，决策者或宏观调控行为制定者又是独立的，他可以按照自己的意愿做出决定，决策权不受他人影响和约束，更多的按照自身的标准评价政策的效益，并且决策效益的高低对下一次决策影响较小。

　　二、政府集中决策机制的缺陷

　　与一致性原则或多数票原则决定的民主决策机制相比，集中决策机制由于参与决策的人数少，一般可以以较低的成本和较快的速度做出决定。具体到政府宏观调控行为，有利于政府及时应对宏观经济与行中出现的新情况，可以有效解决民主决策机制下的决策困境和缓解宏观调控政策执行中的“时滞效应”。同时，在集中决策机制中，并不意味着政府宏观调控政策的制定者可以无限制的按照自己的意愿做出决定，甚至完全追求自身利益或成为某些利益相关集团的代言人。决策者必须考虑社会和人民群众的承受限度，而很多政策执行又依赖于整个经济社会发展和运行的形势。

　　但是，我们也必须看到，集中决策机制下产生的政府宏观调控行为，由于集中决策机制的缺陷，正面临诸如宏观调控政策执行不到位、连续性较差等越来越多的挑战。笔者认为，集中决策机制的缺陷主要表现在两个方面：

　　（一）事前：用于决策参考的信息不完备。政府宏观调控行为的决策主体在决策活动中必然涉及关乎民众利益的社会生产生活等客观情况以及民众在认知、情感和意志基础上对社会生活和政治行为的态度，少数人的决策必须依据充分的信息掌握。我国虽然通过各级信息反馈、信访等渠道使决策者有机会了解相关的信息，但由于信息的提供者多数为当事人或利益相关主体，他们提供的信息往往缺乏独立性、充分性和系统性。例如，中央财政决定各地方转移支付规模的决策，依据于地方财政对自身财力和支出情况的分析。而地方政府为更多地获得中央转移支付或补助资金，在向中央财政反馈的信息的中便会不同程度的融入对自身利益的考虑，影响对中央财政转移支付规模的决策。因此，解决用于决策参考信息提供者的独立性以及信息的真实完备性问题是集中决策机制面临的一个难题，也是优化宏观调控行为的基础。

　　（二）事后：评价政策效益的机制不完善。在集中决策机制下，一旦决策者面临长远利益与短期利益、整体利益与局部利益等制衡关系时，经常根据自己的偏好和判断做出决策。当决策内容与决策者利益相关时，决策者对决策结果效益的评价会高于一般公众的评价。在集中决策机制下，一个典型的问题是决策者就是决策的直接受益者。例如，政府决定修建办公大楼的决策，其给一般民众带来的好处是大楼为政府行政管理人员提供了办公场所。但另一方面，决策者政府作为办公大楼的直接使用者，大楼的宽敞、舒适、气派会带来特殊的、一般公民所不能获得的特殊效用。在对投资修建大楼的决策上，决策者对决策结果效益的评价必然会高于一般公众。宏观调控的实践表明，一项旨在促进经济繁荣的政府宏观调控行为，经常伴随着政府举债规模扩大、通货膨胀风险加剧、可持续发展能力降低等代价。但对于当期政府或决策者而言，他们更乐于从自己任期内的经济形势出发来评价宏观调控行为的效益。无疑，这种评价会远远高于基于经济长期可持续发展的评价。因此，完善集中决策机制下的监督机制，客观评价决策结果的效益，是优化政府宏观调控行为的重要手段。

　　三、国家审计特征与宏观调控行为决策机制缺陷的弥补

　　通过上述分析，我们认为，优化我国政府宏观调控行为的一个重要问题就是解决集中决策机制的缺陷，提高用于决策参考信息提供者的独立性以及信息的真实完备性，完善集中决策机制下宏观调控行为的监督机制及决策效益评价机制。国家审计的独立性和法定监督主体的地位两方面的特征，决定了国家审计机关不仅可以成为相对独立的信息提供者，保证决策参考信息的真实完备性，而且可以通过加强审计监督完善政府宏观调控行为的监督机制，最终有效弥补集中决策机制下政府宏观调控行为的不足。

　　（一）我国国家审计的独立性问题。我国国家审计属于行政性模式，国家审计机关隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分。由于审计模式的限制，国家审计的独立性问题一直备受质疑。但人们忽视了两个重要的事实：一方面，国家审计一直在弥补行政模式下独立性不足的问题。执行“八不准”纪律、严格强调审计机关与被审计单位的经济独立性，披露中央部门预算执行情况、掀起“审计风暴”等就是最好的证明。另一方面，行政模式对独立性的限制往往局限在对政府及各部门预算执行情况的审计上。而现阶段我国国家审计的领域很宽，涵盖了国有金融机构、国有企业甚至国际金融的贷款使用情况。在这些领域，国家审计基本保持了完全意义上的独立性。

　　（二）我国国家审计的监督主体地位问题。我国《宪法》和《审计法》都有国家审计机关依法行使审计监督权的规定。按照法定的监督内容，国家审计不仅可以监督宏观调控政策制定者运用政策制定权的合法性，而且可以针对宏观调控政策执行中的某些环节开展专项监督。具体而言，我国国家审计对国家财政收支和财政政策的执行情况、货币政策及金融管理政策的制定和执行情况、固定资产投资的宏观管理情况、产业发展的宏观管理情况等都有着监督和评价的职能。更为重要的是，按照《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，国家审计将不断加大效益审计的力度。其中心内容就是对政府行为的效益进行事后监督评价，也包括了政府宏观调控行为如重大投资决策等。国家审计通过行使上述职能，可以有效的发现政府宏观调控行为中不足，对宏观调控行为的效益做出客观评价。

　　四、国家审计优化政府宏观调控行为的路径

　　综上所述，国家审计优化政府宏观调控行为的路径主要依赖于从独立性角度出发事前为宏观调控行为决策提供真实、完备的信息，从国家审计监督主体出发事后积极开展审计监督，通过对宏观调控行为的监督评价以达到制约并最终优化的目的。

　　1.加强信息工作，捕捉事关政府宏观调控行为决策的可靠信息。一方面，国家审计人员要熟知宏观经济知识和国家宏观调控的重大决策，做到心中有数、有的放矢。另一方面，国家审计人员要牢记国家审计的独立性，坚持公正、客观的反馈信息。同时，逐步考虑从国家审计监督领域的全范围考虑，系统性的进行筛选、综合和分析，为宏观调控行为提供多方位的参考依据。

　　2.提高监督层次，构建优化政府宏观调控行为效益的监督机制。一方面，审计监督应继续强调有利于财政、货币、产业等政府宏观调控政策的贯彻落实，保障宏观调控行为的效果。另一方面，通过积极开展效益审计，客观评价各项政府宏观调控行为的效益，在保证合法性的基础上促进效益性。