加强专项资金管理提高资金使用效益的对策

　　专项资金是指国家为了扶持、发展某项事业而专门设立的，具有专门来源和专门用途的资金。专项资金的来源包括国家安排拨付资金、地方财政配套资金和项目实施单位自筹资金，以及具有专门用途的行政事业性收费、政府基金、群众“一事一议”资金等；使用范围及其金额由该专项资金设立机构确定。加强专项资金管理，就是加强专项资金的筹集、存储、记账、分配、使用等全过程的经济性、效率性、效果性、科学性的考核与评价以及适时采用必要的管理措施，使有限的资金发挥较大的经济、社会效益。

　　一、专项资金管理中存在的主要问题及原因

　　1.挤占挪用现象时有发生。如一些单位日常运行经费预算不足，加上少数人员认为“媒人不贴女来嫁”（做某件事就应当在该事项中开支费用），则在扶贫资金等专项资金中列支立项争资前期费用和单位其他工作所用办公费、小车费、差旅费、招待费等。

　　其表现方式主要有直接在专项资金中报销有关费用的显性挤占挪用；有与机关经费收、支混合列账，专项资金余额有数无钱的隐性挤占挪用；有巧立名目套出资金用于机关日常运行支出的故意挤占挪用；有时还有个别经办人员个人的挪用、侵占、贪污等等。

　　2.个别单位乱收“立项争资前期费”。有的管理机构因为本单位的日常运行经费拮据，加上立项争资中确实也增加了资料费、差旅费等经费支出。在无正当经费来源的情况下，即按10%或15%向项目实施单位收取“立项争资前期费”；还有个别地方政府为了鼓励立项争资，也出台了一定比例的争资奖励办法，以致个别单位乱收“立项争资前期费”。

　　3.专项资金存款利息收入，不按规定列作专项资金。

　　4.擅自改变项目计划和资金投向。有的地方专项资金管理机构或项目实施单位因原报批项目论证不科学，或项目批准后实际情况发生了变化（如乡镇村组建制调整、乡村学校布局改变），或领导干部“拍脑袋定决策”、“建设自己的家乡”等干预，擅自改变项目计划和资金投向的现象时有发生。

　　5.一些工程项目管理尤其是小金额项目管理不规范。专项资金实施的项目，应当与其他工程项目一样，实行严格的工程管理规范。如科学论证制、民主决策制、项目业主制、招投标制、公开采购制、质量监理制、预算决算制、验收审计制、资料规范制、质量保证制等制度。但是，实施中一些项目缺少这样那样的程序和手续。如审计中发现小金额项目的造价预算（估算）书未保留，工程结账发票不规范，未按要求预留工程质量保证金等问题。

　　6.会计核算混乱。相当一部分单位的专项资金核算看不出“专项”。有的与机关经费混合核算；有的虽然划分了专项资金科目，但未具体到“项目”或者“什么项目”。如某县畜牧局近年来管理实施专项资金的项目大大小小40多个，接受检查、审计时，就集中项目管理人员、财务人员花数天时间对其分“项”。有的单位甚至为了应付检查，将本单位所管的多个专项资金科目随意“调账”。

　　7.随意多收少收行政事业性收费、政府基金。对行政事业性收费、政府基金的设定原则是，涉及国土等资源型的收费，一般不得少收；对办证等管理性的收费，一般不准多收。但是，实际操作中，常有少收、多收、无规定名目乱收的现象。

　　8.地方财政配套资金不足，群众投劳计划不科学。如扶贫资金的立项计划，差不多都有地方财政配套和群众投劳的计划。但往往是扶贫地方财政也困难，难以配套资金；群众投劳计划几乎查不到预算。这样的项目，虽经立项审批，实际上很难达到预期目的；而且审计时或者社会公众难以对其实施效益、效果检查。

　　9.个别政策的设定不科学。据有关资料反映，2003—2004年，重庆市发放一般扶贫贴息贷款18.6亿元，财政为此贴息4500万元。但是，市扶贫办和18个贫困区县扶贫办仅收取“扶贫义务金”350多万元，使用扶贫贴息贷款的单位履行扶贫义务较差，根源在于重庆市扶贫办、财政局、农行重庆分行《使用扶贫贴息贷款履行扶贫义务管理暂行规定》（渝扶办发［2003］10号）对此事项的设定不科学。该《规定》对扶贫贴息贷款使用单位怎样履行扶贫义务只规定了方向，但标准不明确，用款单位履行扶贫义务存在很大的随意性。该贷款的扶贫效益不高；该《规定》且还存在所收取的扶贫义务金使用范围不明确、用款单位以其他方式履行扶贫义务怎样监管的问题。

　　存在上述缺陷的原因：一是“专项资金专款专用”的政策意识不强；二是财政拮据，专项资金管理单位日常运行经费困难；三是项目论证、会计基础、项目管理等基础性工作缺失。

　　二、对策措施

　　（一）完善专项资金管理办法，健全内控机制

　　近些年对专项资金的管理，一些单位积累了许多很好的经验。如某县扶贫办根据上级要求，结合本地实际，总结出了“三专、三制、两监督、两强化、一保障”的管理办法。笔者结合多次审计实践，觉得他们的办法切合当前实际，现介绍作相关事项借鉴，同时探讨怎样加强专项资金效益审计。

　　1.管理方式上实行“三专”，即对项目与资金的管理，实行项目专账、资金专储、管理专人的办法。这样做，不仅在财务管理、项目管理等管理上心中有数，更重要的是可以从制度上、心理上防止随意挤占挪用资金的行为。

　　2.内控制度方面“三制”，即项目公示制、资金报账制、竣工验收制。具体做法是：对当年全县拟实施的项目及其资金额度，县扶贫办在当地报纸等媒体上公开；乡镇、用款单位用公开墙公开；项目实施地立碑将项目实施规模、受益范围、资金开支、群众投劳等情况公开。资金开支由项目实施单位在乡镇财政部门或者县级主管部门报账，在报账过程中及时接受一次检查。项目竣工后，即按现行政策规定，由扶贫工作主管部门组织相关机构有关人员对项目质量、管理程序、财务收支等相关方面检查验收，督促整改发现的问题。

　　3.内部监管实行“两监督”，即实行年度拉网检查、信访及时查处。县上每年由扶贫办、监察、审计、财政、发改委共同组织检查组对扶贫项目的实施情况和扶贫资金的使用情况进行一次以上的检查；对群众关于专项资金使用、管理方面的来信来访，县扶贫办或有关单位尽力做到及时调查处理。

　　4.管理过程要做到“两强化”即动态监测、资料建档。扶贫工作结合经济社会发展的五年规划，编制了自己的中期规划。各年内进一步调查研究，当年末编定次年的项目实施计划。按程序报批后，即按计划实施；同时做好相关文字材料、统计数据、图片等资料的立卷归档工作。

　　5.前提条件要有“一保障”，即财政拨付必要的工作经费。在扶贫项目的立项报批争资和项目监督管理过程中，必然发生资料费、差旅费等开支。为了防止挤占挪用专项资金，即便财政不能配套专项资金，但是，预算其工作经费是完全必要的；而且数量不多，也是可能的。

　　（二）开展专项资金效益审计

　　专项资金从设立到使用，经历了资金筹集、管理、分配、使用多个环节，那么审计亦应当注重检查这些环节的真实性与合规性，并且注重检查与评价其效益。这样的要求，不仅适应审计工作，而且适合相关管理机构对专项资金的监管。

　　1.资金来源审计。地方单位的专项资金来源，一是上级拨入专项款；二是地方按现行政策规定筹集行政事业性收费、政府基金和群众“一事一议”资金。对上级拨款部分，主要依据项目计划从财政或其他主管部门查其资金的拨款、到位情况。主要查上级下达的指标文件（或拨款追加单）、与上级往来、指标账、年度结算表等资料即可；对地方筹集的行政事业性收费、政府基金、群众“一事一议”资金，应当按照相关政策规定检查，防止多收、少收、乱收费和违背群众意愿搞不切实际的“政绩工程”、“形象工程”。

　　2.资金分配与管理审计。一是采用会计资料查阅法、存款帐户检查法、项目跟踪抽查法等方法，围绕批复的项目计划检查资金的分配情况及其拨付资金的时间。看有关管理部门是否做到足额分配、及时拨付。有无随意改项、滞留截留、挤占挪用的问题；二是采用查阅法、计算法、调查法等方法，检查项目开支的真实、合规性和项目管理的程序。有无显性、隐性或者巧立名目挤占挪用甚至侵占、贪污专项资金的问题；三是采用查阅法、访谈法等方法，检查项目资金的会计核算是否做到具体分“项”，内控制度设立的完备性和执行的有效性。

　　3.对其效益审计，应以社会公共产品建设、经济效益项目两个方面分别作检查与评价。对社会公共产品建设项目，主要是看项目实施是否遵循规定程序，是否完成预定任务，受益范围是否能达到预期目标；对经济效益项目，除检查是否执行规定程序、完成预定任务外，还应当遵循投入产出原理，运用“价值工程法”、“净现值法”、“内含报酬率法”、“现值指数法”、“投资收益率法”、“投资回收期法”等指标检查项目是否达到预期目标。