乡镇政府财政审计发现的问题及审计建议

　　按照财政审计的要求，结合实际，我局每年安排十个左右的乡镇，进行乡镇财政决算审计（即“上审下”）。根据近两年我局乡镇财政决算审计的情况，笔者对审计发现的问题进行归集并思考建议如下：

　　一、审计发现的问题

　　1.培植财源乏力，财源建设相对滞后。近几年，随着国民经济迅猛发展，国家和地方财政收入实现了持续、快速、稳定增长，但乡镇财政仍不尽如意。由于乡镇财政处于先天弱势状态，财源总量有限、比较单一、稳定性又差，而且缺乏乡镇财源建设政策的支持体系，培植财源乏力，收入结构不尽合理，财源建设相对滞后。就我县来说，较长时间以来，乡镇财源主要以农业为主，没有较大的工业骨干税源。取消农业税以后，一些乡镇陷入了“分税制”以来的财政困境，有的乡镇短时期内收入脱档，甚至出现空白。

　　2.基层任务繁重，经济压力依然较大。现行的财政管理体制，虽然教师及乡镇行政人员的工资由县财政统发，但新农村建设、计划生育、社会稳定、农业开发、招商引资以及乡镇基础设施建设等各项工作任务繁杂，依然带来较重的经济压力。由于乡镇财政预算收入与其税源相差较大，乡镇完成的地方财政收入与其担负管理基层的任务所需的经费有较大的差距，形成乡镇日益增长的支出需求与地方经济发展不相适应。一些乡镇为维持运转，靠举债度日，甚至出现以乡镇干部个人名义去银行贷款给乡镇使用的情况。

　　3.财政收支虚假，可用财力存在水份。由于乡镇财源不足，而县级下达的财政收入任务又逐年增加，有的乡镇采取一些非正常手段来完成任务。一是列收列支。通过虚列预算收入、空转调入资金、现金缴库等各种形式垫缴预算内收入，造成财政收入不真实、可用财力减少。二是虚列财政支出。通过虚挂农业综合开发、各项事业费、其它支出等科目虚列一般预算支出，转入暂存款或作调入资金，实际并未拨付资金。三是部分预算外收入不纳入财政专户管理，未严格收支两条线。这些均给乡镇财政收支的真实性大打折扣。

　　4.预算约束软化，预算管理流于形式。主要表现在：一是预算编制比较简单、粗放、笼统。编制不够细、该编的收入未编、该列的支出不列，提交乡人民代表大会的预算报告也只有短短几页，寥寥数语，让外行人看不懂、内行人说不清。二是预算执行随意性较大。尤其是对其他收入包括增收部分，缺乏必要的计划性。有的只要有货币资金，不管什么钱，只管拿来用。三是决算不实。如有的收入未完成预算、有的支出突破预算等，在决算时未如实反映，随意进行调整，甚至出现财政账面、决算报表、决算报告三套数据不符的现象。

　　5.债务负担沉重，财政风险日益加大。乡镇机构改革精简了部分人员，但供养人口居高不下，事业发展的财力依赖又越来越大，有的乡镇还超越财力搞形象工程、政绩工程，财政负担越来越重，加上机构改革前欠下的历史债务，按资产负债率计算，不少乡镇已经是资不抵债。沉重的债务负担不仅弱化了乡镇财政职能，还使得财政在高风险状态下运行。还有原体制下由财政担保兜底的农发基金贷款等，已进入还本付息高峰期，有的早已被乡镇挤占挪用，但随着农村税费改革后，乡镇现已无力偿还，无疑加大了财政风险。

　　6.财务管理不严，违纪违规屡查屡犯。乡镇财政审计中发现的屡查屡犯的违纪违规问题主要有：一是挤占挪用专项资金现象屡见不鲜。有的通过项目张冠李戴或者移花接目来虚报冒领、套取专项资金；甚至有的无中生有，骗取专项资金。二是“三乱”行为屡禁不止。一些乡镇这边有税不征、偷漏税费，那边却在乱集资、乱收费、乱罚款，甚至有的下达收入指标、任务与所得挂钩，加重农民负担。三是违规支出的问题较为普遍。如虚列支出、违反政府采购、滥发钱物、违规列支个人费用、白条报账等等。

　　7.内控制度不力、财务规范有待完善。从审计情况来看，正常的财务管理制度，如现金管理制度、财产物资管理制度、小车管理制度、接待管理制度、出差管理制度、大额费用审批制度等，乡镇基本上都已建立，问题是有的乡镇只是把制度写在纸上、落实在口头上，形同虚设，执行不力、监督不严。一些乡镇管理制度松懈，权力缺乏制约，对法定代表人的财务审批权限约束不够，小车费、招待费等消费性支出无预算、无计划、无标准，支出越来越大，且手续有的不健全，难免存在漏洞，也容易导致腐败的产生。

　　二、审计建议

　　1.适应经济形势，抓好财政增收工作。国民经济的快速发展，促使乡镇财政工作，必须与时俱进，贯彻落实科学发展观，全方位、多层次、宽领域抓好增收工作。一是要强化市场经济意识，改变过去计划经济时期的思维方式和工作方法，通过大力招商引资、发展个私经济、抓好城镇建设、做大第三产业等渠道来扩大经济含量，培植主体财源。二是要面向市场，依靠科技，向农业生产的广度和深度更深推进，以优化品种、提高质量、增加效益为中心，调整产业结构，加快产业化发展，增加农民收入，巩固和提升基础财源。三是结合乡镇实际，因地制宜，挖掘传统产业，做好品牌，提高经济附加值；同时，突出优势，发展特色农业，向规模化发展，做强做优做活，促进产业结构升级和产品升值，不断壮大群体财源，努力实现富民、富村、富乡的目标。

　　2.加强预算管理，提高财政管理水平。一是乡镇财政在年初预算时，要严格执行《预算法》，明确收支项目、划清收支范围。在支出项目的安排上，留有余地，不留“缺口”。同时对该收的税款及时、足额地收取，以发挥预算的统驭功能。二是要严格按照《预算法》的规定和乡镇人民代表大会批准的预算执行。乡镇人大要加强对乡镇财政预算编制、执行和决算的监督，硬化预算约束，维护预算的严肃性。预算一旦经人民代表大会审查批准，不得随意调整和变化，确需调整变化的，应依法提请乡镇人大审查批准，以实现预算管理的科学化和法制化。三是乡镇财政还要建立财政资金分配、使用和管理全过程的监督约束机制，做好财政资金的跟踪问效工作，加强财政资金使用的绩效分析，促进财政支出效益的最大化，提高财政资金的使用效益。

　　3.正视乡镇债务，积极化解财务风险。乡镇债务已经形成或潜在形成了乡镇政府的财务风险，积极稳妥地化解乡镇债务是乡镇必须跨越的一道关口，也有利于乡镇政权的稳定、社会的和谐和农村经济的发展。但乡镇债务形成的原因错综复杂，其化解必将是复杂、艰难的。基本的思路应该是分清债务性质，建立偿债基金，分年逐步清偿。要按债务分类多方化解：对为发展公共事业基础设施形成的债务，可纳入乡镇预算安排和上级补助计划，逐步消化；对兴办乡镇企业或支持企业形成的债务，应拍卖其资产抵顶；对原由财政担保兜底的债务，应核实用款对象，落实还款计划，建立还款责任制。此外，化解债务还要大力压缩非生产性支出，盘活现有存量资产等。有一条底线就是必须符合国家法律、法规和政策，绝不能将乡镇债务向农民摊派，增加农民负担。

　　4.严肃财经纪律，规范财政财务行为。为什么乡镇违纪违规问题屡查屡犯？不能说与乡镇财政困难没有关系，但主要还是法纪观念不强，以及执法不严、监督不力，责任追究不到位等原因所致。为加强乡镇财政管理，维护财经纪律，促进廉政建设，保障农村经济健康发展，一是要树立以人为本的理念，切实减轻农民负担。在乡镇违纪问题中，“三乱”行为是顽症，必须下猛药，坚决根治，并要建立长效机制。二是量化财务管理指标。对招待费、小车费、招商引资费等一些较混乱、难检查、无参考依据的支出项目，进行量化，制定合法合规合理的费用限额和标准，科学考核，规范管理。三是建立违法违纪责任追究制。对不按财经法律、法规办事和违反财政法规的主要领导和相关责任人员，依法追究责任，并作为年度考评、干部提升的一项重要依据。

　　5.规范考评体系，重视经济责任审计。坚持乡镇党政一把手离任审计制度，建立健全科学规范的乡镇目标考核评价体系，是干部管理体制和财政管理体制有效结合的重要组成部分。从乡镇工作包罗万象的实际来考虑，考评体系的建立，既不能面面俱到，又不能顾此失彼。作为离任审计，主要是经济业绩评价和经济责任的划分。要用辩证唯物主义的观点，实事求是，客观评价经济业绩，准确划分经济责任，看其是否符合科学发展观的要求，是否体现了“三个代表”重要思想，是否做到了“三个有利于”，是否促进了地方经济和社会各项事业的快速发展。通过考评体系的建立、经济责任的划分，促进乡镇进一步规范财政财务收支，促使乡镇领导干部树立正确的政绩观，并为组织部门任用领导干部提供重要的依据，充分发挥经济责任审计的作用。