新公共管理背景下的政府绩效审计

　　摘　要：新公共管理是20世纪70年代末和80年代初兴起于西方国家的一场声势浩大的政府改革运动，对公共部门管理的改革产生了重大影响，同时对政府绩效审计的发展也具有巨大的促进作用。本文主要分析了新公共管理对政府绩效审计的影响及对我国政府绩效审计改革的启示。

　　关键词：政府绩效审计；新公共管理；审计体制

　　一、政府绩效审计的含义

　　政府绩效审计虽然已经在许多国家得到推广和应用，但各国对其称谓和定义各有不同。英国叫“货币价值审计”（Value for MoneyAudit），有的翻译为“价值为本审计”，加拿大叫“综合审计”（Compre hensiveAuditing），澳大利亚叫“效率审计”（Efficien cyAuditing），瑞典叫“效果审计”（EffectivenessAu diting），还有的国家叫全面审计，只有美国叫“绩效审计”（PerformanceAuditing）。最高审计机关国际组织于1986年4月在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上，建议以绩效审计来统一这一类审计的名称，并在最后形成的会议文件《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中正式使用了“绩效审计”这个叫法。在这次会议文件关于绩效审计的表述中指出：“最高审计机关的传统任务是进行合规性审计，包括遵守法律和规章以及财务责任的所有方面；除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”

　　绩效审计也称“3E”审计，是对一个组织利用资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）进行的评价。绩效审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。经济性、效率性和效果性三要素是一个有机的整体。经济性主要侧重于投入方面，注意节约支出；而效率性主要指投入与产出的关系，即是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出；效果性是对经济活动的产出结果与预期目标的比较。经济性是前提，效率性是过程，效果性是目的，经济性、效率性都应与效果性相一致。

　　二、新公共管理运动和政府绩效审计的兴起

　　自20世纪70年代末至80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，它起源于英国，并迅速扩展到其他西方国家。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的改革计划，开始了在公共管理领域内以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革，这就是“新公共管理运动（NewPublicManagement）”。新公共管理理论是在对传统公共行政学理论批判的基础上逐步形成的， 它对政府绩效审计的发展和影响是巨大的，主要体现在以下几个方面：

　　（一）新公共管理的管理理念是政府绩效审计兴起的理论基础

　　新公共管理理论是西方公共管理改革的基石。新公共管理强调私营部门的管理方法与公共部门的管理方法有相似之处，可以广泛运用于公共部门。主张引进私营部门的管理人员，借用私营部门的管理哲学、模式、原则和技术方法来重塑政府形象，如努力精简组织机构，大幅减少行政人员，推行目标管理、绩效管理、全面质量管理等，利用社会和市场力量实现公共服务社会化，在公共服务中引入强制性竞争投标机制，签订绩效合同，推行服务承诺制，实行分权化改革，放松管制等，强调优质服务，即在追求节约、效率的同时更关注质量，强调结果为本的“讲究效果的政府”。公共部门的绩效审计正是在这种背景下发展壮大起来的，通过政府绩效审计，可以帮助政府改进绩效管理，获得更好的绩效评价结果，为公共管理新思维的实施提供了有力的技术支持。同时向社会公布绩效审计结果满足了公众对政府绩效状况了解的迫切需求。

　　（二）新公共管理运动是绩效审计兴起的政治动力，使得绩效审计成为必然

　　政府绩效审计最早产生于20世纪40年代，但真正的兴起是在20世纪70年代以后。随着一场声势浩大的被称为“新公共管理”（NPM）的政府改革浪潮在世界范围内掀起，整个西方世界进入了公共管理改革的黄金时代。这场运动被形象地称之为“重塑政府”。西方公共管理改革的特点之一便是在传统的垄断性服务部门引入竞争机制，各部门提供服务要通过竞争性投标，扩大服务对象的选择权。中央政府内部和地方权力机构内部，许多公共事业部门，如学校、医疗以及医疗系统内部的其他单位，都通过强制性竞争投标产生的执行机构等创造出了新的市场环境，这使得公共部门更加关注绩效和绩效监督。政府绩效审计正是随着西方政府公共管理改革的大环境下发展壮大起来的。

　　（三）新公共管理背景下的绩效审计———一种绩效评估工具

　　在现代社会中，人民是国家的主人，公共权力来自于人民的授权和认可，政府事实上是接受人民的委托治理国家。按照委托—代理理论，作为代理人的政府与委托人目标的不一致性及信息的不对称性就导致了代理人的“道德风险”（Moralhazard）和“逆向选择”（ReverseSelect）。为了防止或尽量减少政府机构或政府官员以牺牲委托人利益而做出有利于自身最优福利实现的选择，有必要形成一种机制、利用一种手段对政府运行中的资源耗费、运行结果进行监督。因此，传统的绩效审计是一种权力制约机制，通过对政府运行结果的评价来参与权力制约的。

　　在新公共管理背景下，建设一个高效、经济、更负责任的政府成为国家、政府和民众的共识。新公共管理的核心特征是对政府绩效和责任的高度关注，这极大地激励了政府组织内部的创新意识、效率意识和成本意识，具体表现为将私营部门的管理手段引入公共部门的管理，提高公共部门的运作绩效。新公共管理给政府责任机制带来的另一个显著变化是增加行政透明度、接受公众监督，要求政府注重接纳公众的意见，从而为公众利益表达和参与政府管理提供了重要的途径和方法。

　　可见，新公共管理运动是一个公共行政模式由权力至上发展到绩效至上的演变过程。新公共管理背景下的政府绩效审计已经成为政府绩效评估的一种重要工具。

　　三、新公共管理对我国政府绩效审计的启示

　　（一）强化政府服务意识，为开展绩效审计创造良好的客观环境

　　从本质上说，公共管理不是管制而是服务。新公共管理背景下治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系，政府被界定为公共服务提供者，政府的一个重要职能就是满足社会公众对管理的需求。评估政府绩效，主要不是看它为社会提供了多少价值、投入了多少资源，而是主要考察它所利用的社会资源是否达到了经济性、效率性，是否达到了预期的效果，在多大程度上满足了社会和公众的需要。而对政府部门开展绩效审计正是对政府利用社会资源是否达到经济性、效率性以及是否达到预期效果的一种监督和评价。因此，政府必须强化服务意识，以公众的满意程度作为自己的追求目标，为开展政府绩效审计创造良好的客观环境。

　　（二）改革我国现行政府审计体制

　　我国目前的政府审计体制是行政型的审计体制，其主要特点是政府审计机关对政府负责，其活动受政府影响。我国目前的审计监督实行的是上级审计机关和当地政府的双重领导，且以当地政府领导为主。即审计机关业务上受上一级审计机关的指导，而审计机关的人、财、物等均归地方政府掌握，而且要对地方行政首长负责。如此体制下难免形成自己审自己的尴尬现象，严重影响了政府审计机关的独立性。因此，现行审计体制的“内部审计”的性质限制了绩效审计对政府及其公共资源使用情况进行监督，改革势在必行。根据有关部门的问卷调查结果显示，随着中国民主政治和法制建设的逐步完善，78%的问卷答卷者赞同或基本赞同国家审计的立法型审计改革。

　　（三）政府绩效审计要制度化、法规化

　　提高政府绩效对重振政府治理能力和公民对政府的信心，更主动地应付复杂的不确定的社会变革因素带来的挑战是必要的，也是可能的。目前政府绩效审计在我们国家政府审计工作中所占的比例还很小，很多地方审计机构还都是尝试性的开展绩效审计。政府绩效审计作为新公共管理背景下的一种绩效评价工具，是对政府绩效进行评价和监督的一种重要的手段，要经常化、制度化。政府绩效审计工作要以法律的形式加以规范，这样才能确保这一工作持续不断的开展，成为各级政府审计机关的一项常规性工作。

　　另外，尽快制定出我国政府绩效审计准则或规范也是当务之急。政府审计准则作为指导政府绩效审计工作、规范政府绩效审计行为的原则和标准，对开展政府绩效审计工作起着规范和指导的作用。1994年修订的《美国政府审计准则》明确说明其工作范围包括财务审计和绩效审计两个部分。在该准则中规定了审计人员实施经济性和效率性审计、计划项目的效果审计时应有充分的计划，并规范了绩效审计计划的内容。加拿大的《审计长法》中也规定政府审计的范围也已扩大到“3E”审计领域。瑞典也制定了效益审计准则和绩效审计手册。而我国审计署自1989年起开始着手制定我国政府审计准则，1993年3月审计署印发了《中华人民共和国政府审计准则（征求意见稿）》，1996年1月审计署提出了《审计工作规范化建设规划方案》，并于1996年底发布了38个国家审计规范，但这些文件主要针对财务审计而没有一个专门的规范或准则来规定政府绩效审计。虽然在许多规范中也有“对效益进行审计监督”等字样，但却没有具体的条文内容。因此，借鉴西方国家已颁布的政府绩效审计准则和规范，积极推动我国绩效审计规范建设，并在实践中不断探索前进，将会有力地推动我国绩效审计的发展。

　　（四）以人为本，加速审计队伍建设

　　开展绩效审计不同于财务审计，审计人员不仅要通晓会计、审计以及相关法律方面的知识，而且要具备数学、统计学、运筹学、数量经济学、系统论、人力资源管理等许多其他学科的知识。因此，绩效审计需要多元化的知识结构。同时，多元化的审计人员结构也是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。开展绩效审计，除了需要精通会计、审计等方面知识的人员以外，还需要精通工程、法律、计算机等方面知识的非财经类的专业人员。为适应这一特点，世界各国大多形成了多元化的审计人员结构。反观我国，目前审计机关绝大多数都是会计方面的人才，审计人员的知识结构也比较单一，因此，我国政府审计机关的当务之急是尽快培养适应开展绩效审计工作的人员，广泛吸收具有法律、建筑工程、计算机等方面知识的专业人才，形成多元化的审计人员结构。

　　总之，政府绩效审计是新公共管理背景下对政府绩效进行评估和监督的重要工具，通过绩效审计，不断发现政府管理存在的问题并不断加以改进，这才是政府绩效审计的意义所在。

　　参考文献：

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　　[2]王光远。受托管理责任与管理审计[M].北京：中国时代经济出版社，2004.

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