政府采购审计的思考

　　推行政府采购制度，已经在各地陆续展开。作为一项“阳光下的交易制度”，怎样实现预期的经济效益和社会效益，还有待社会各界的共同努力。在这种形势下，审计应当未雨绸缪，研究和加强政府采购审计，为促进政府采购制度的顺利实施，规范和完善政府采购制度发挥应有的作用。

　　政府采购的现状和存在的主要问题

　　我国开展政府采购还处于起步阶段，但进展很快。1998年国务院根据建立政府采购制度的需要和国际惯例，明确规定财政部门为政府采购的主管部门。

　　几年来，财政部制定颁布了《政府采购管理暂行办法》，《政府采购招标投标管理办法》，合同监督、信息公告管理、品目分类等一系列规章制度，目前正着手起草《政府采购法》，初步确立了政府采购制度的框架。从各地看。政府采购执行机构都组建到位，实现了政府采购管理机构和采购执行机构的分离。从1998年开始政府采购试点，政府采购支出从1998年的160多亿元扩展到2000年的328亿多元，采购范围从货物类延伸到工程类和服务类。有关资料显示，政府采购实行后资金节约率达到10%以上。建立政府采购制度，对于加强财政支出监管，优化财政支出，硬化预算约束，提高资金使用效益，加强政府宏观调控职能，从源头上治理和预防腐败都有重要意义。

　　建立科学完备的政府采购制度是一项十分复杂的系统工程，在我国经济体制转型时期，科学严密的政府采购制度，较高的法制化程度，成熟的市场条件，尚需一段相当长的时间，要防止政府采购在执行过程中因利益机制的驱动造成制度变形，建立有效的监督约束机制是关键措施。国家审计机关是专司财政财务活动监督的职能部门，它肩负着维护国

　　家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康运行的神圣使命。因此，加强对政府采购的审计，是审计机关义不容辞的职责。从一些地方对政府采购试点审计的情况看，存在的问题不容忽视，主要表现为：第一，制度不健全，不规范，不完善。制度建设是一项长期的过程，不可能一湖而就。在政府采购实施之前，各地都制定了相应的制度和办法，但距离科学规范的政府采购制度差距较大，与国际上规范的政府采购制度相比，差距更大。第二，操作过程中存在随意性，不能严格按招标采购的程序执行，产生不公开、不公平、不公正的行为，这样势必产生暗箱操作，容易发生营私舞弊，甚至变“分散腐败”为“集中腐败”。第三，政府采购主管机构与采购执行机构，有的职责不清，关系尚未完全理顺，容易产生效率低下，推倭扯皮的现象，甚至会出现将“运动员”与“裁判员”集于一身。若如此，将会加大改革成本，对社会危害更甚。

　　政府采购的主要审计内容

　　（－）加强对内控制度的检查。检查内控制度的可行性、有效性及具体的实施情况，良好的内控制度是保证政府采购实施的保障，一个健全有效的内控体系，必须相互制约，有效控制。制度不健全或流于形式，就会导致管理失控或权力失去约束，管理混乱是造成违纪违法的一个基本条件。在对内控制度进行检查时，将符合性测试与实质性测试有机结合起来，通过查阅文件，调查走访，现场观察等方式了解内控制度的落实情况；通过抽查大量的原始记录、合同、财务记录，以发现财务管理、物资采购或工程招标、款项支付等关键环节是否存在薄弱环节，从而确定审计重点。

　　（二）审查是否存在弄虚作假、循私舞弊的问题。通过对货款的流向、发票、采购清单，验收等环节的审查，注意发现

　　蛛丝马迹，要始终关注采购的价格、回扣、质量等问题。注意检查采购机构或采购实体与招标机构或供应商联手作弊的可能，防止借招标之机，捞取个人和小团体的利益。从过去审计世界银行招标采购物资的经验看，采购方（或主管部门）与供应商（或中标机构）相互联手，搞真招标、假采购、套取现金或部门套取现金，以及以物易物，双方捞取好处，中饱私囊并非少见。查处幕后交易，防止腐败行为的发生，始终是政府采购审计监督的重点。同时还要注意审查在采购过程中是否存在供应商或投标商恶意抬价或低价抢标。

　　（三）审查政府采购的采购方式，合同的履行情况。按照《政府采购管理暂行办法》的规定，政府采购采用公开招标。邀请招标，竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。一般而言，竞争性公开招标是政府采购的主要方式。采用什么样的采购方式，有关部门必须在法律规范的授权范围内运作，对应当采用竞争性招标方式而采取各种手段改变招标方式，应视为严重的违纪违规。在招标采购中，公开、公平、公正是政府采购的核心原则。审查时，检查是否按有关法规制度的要求，做到了招标信息在指定的刊物和媒体上公开，是否在有关部门。公证机关及厂商代表的监督下开标、唱标，定标评标是否在有关部门的监督下“封闭运行”，做到了公正。同时还要调查是否有私泄标底，串通投标，开标后与投标人协商谈判的，以及中标书发出后，无正当理由不与中标人签订采购合同的。

　　在审查合同履行情况时，检查是否按规定履行了合同，要关注签订了合同后不履行的问题，摸清情况，找出原因。从世行采购的情况看，曾发生过因市场行情或价格变动，合同没有履行或没有认真履行的事，这里面涉及的情况很复杂，但审计一经发现，就应一查到底。要审查合同有无临时变动修改，修改变动后是否按规定报告了政府采购主管部门。检查是否符合政府采购预算的要求，最后要审查合同的主要条款是否符合招标文件的要求。

　　（四）审查政府采购的法律、法规和政策的执行情况。首先检查整个采购各个环节是否依法进行。财政部门、采购执行部门、采购实体、投标机构、供应商是否有错位或越位的现象棋次检查各地制定的一些管理办法，是否存在与国家法规相冲突的地方。政府采购管理体制是按照“一级财政、一级采购”的原则设立的。省级政府可依据实际情况，根据国家的法律法规制定相应的制度方法，但不能违背国家的法律规定。第三，要注意收集和发现现行法规和制度中不完善或有缺陷的问题。政府采购制度的建设是一项长期的任务，任何制度都有一个逐步规范完善的过程。同时由于环境的变化，原先适用的、合理的政策也会因情况（环境）变化，使原来适用的、合理的政策变成为不适用不合理，需要加以修改补充完善。审计时，要注意把促进政府采购制度建设的规范完善作为一项主要内容。

　　（五）延伸检查采购物资的使用情况。采用抽查的方式，通过实地检查，看来购物资的数量是否与采购清单、合同。验收单相一致，有无数量不符、价格不符的问题。检查有无质量问题。使用状况如何？如果有质量问题首先要追问为什么，然后再追问是否按规定维修或索赔。有无价格偏高，质量偏低，价实不符，以及设备物资使用效率低下和损失浪费的问题。要对发现的问题，追根溯源，把问题查深查透，对工程招标，要检查是否存在乱转包、分包的问题。

　　搞好政府采购审计的几点建议

　　（一）确立有效的审计机制。政府采购审计涉及到实行预算管理的国家机关、社会团体、事业单位等。审计工作涉及到审计部门众多业务处室。建立有效的审计机制，是搞好政府采购审计，提高审计效率，确保审计质量的重要保证。首先要确立一盘棋的思想、统筹规划、全面布置、合理调备审计力量；其次要确立审计政府采购执行机构的处室为龙头，编制统一的审计计划和审计方案，并做好沟通或协调，或者打破业务处室界限，统一调配力量，组织实施，实行“一条龙”的

　　审计，后者有利于减少协调环节的麻烦，增加审计人员的责任感，发现问题，便于延伸审计；第三，要有强有力的组织领导。

　　（二）强化监督、突出重点、严格执法，加强宣传。政府采购审计涉及的金额庞大，根据国际经验，一个国家政府采购规模一般占到GDP10％以上或财政支出的30％左右，按2000年GDP计算，我国的政府采购支出可达到1000亿美元，随着国民经济的增长，政府采购支出金额会更大。同时，政府采购审计涉及的单位多，另外由于采购专业性强，环节多，程序复杂，审计的难度大。加之这是一项全新的工作，因此，审计机关要认真履行审计监督职责，强化监督、突出重点。要把政府采购主管部门、政府采购执行机构（采购中心），政策采购实体，中介机构等单位全部纳入审计监督范围内，不留死角或盲区。对采购的全过程、全部资金都要进行严格监督，依法审计。要根据政府采购的特点，以招标采购为线索，以货款支付为主线，着重查处招标过程中违规招标，私下交易、行贿受贿、索要回扣、损公肥私、侵占公款公物、转移资金等严重违纪违法行为。要树立审计监督的权威，对审计查处的问题，一定要严格执法，不能不了了之，搞大事化小，对触犯刑律的，要按规定移交司法部门。同时要加大宣传的力度，运用新闻媒体的力量，宣传政府采购审计的情况，以扩大政府采购审计的影响。每次审计完毕后，要敢于运用通报、专报、新闻发言人的形式，向社会公布，如实反映审计监督的情况，以形成广泛的社会监督，保障政府采购规范有效的运行。

　　（三）研究制定政府采购审计实施办法（或意见）。政府采购有其自身的审计特点，审计内容、审计方式和方法。当务之急是抓紧收集一些地方开展这项工作的好作法及存在的问题，集思广益，制定出的审计办法既能指导当前的审计工作，又要有前瞻性。该办法要明确规定审计的主要内容、审计方式，处理处罚的意见，评价的标准，报告的要求等。

　　（四）加大学习培训的力度。政府采购是一项法律性、政策性、专业技术性很强的工作，要搞好政府采购审计，必须聘请专家学者对审计人员进行学习培训，除了学习培训政府采购有关的法律、法规和招标投标及合同方面的知识，还应学习必要的外贸知识和国外政府采购情况，特别是WTO制定的《政府采购协议》，开拓视野、提高综合素质，以适应当前审计工作的需要。

　　（五）加强审计基础工作，建立好审计数据库。要收集政府采购有关法律、制度和办法以及有关的审计资料，收集审计对象的基本情况，建立好审计数据库。要通过审计数据库，掌握采购单位的预算情况，采购合同的执行情况，以及整个采购资金的运动情况。另外，还要建立必要的互通情报的制度，要求采购执行机构对大型投标采购活动、采购动向及时通报。