试论加入WTO对我国政府审计的影响

　　摘　要：加入WTO，意味着我国经济将进一步融入世界经济全球化的潮流。面对入世后新的社会经济环境，我国政府审计工作将会受到什么影响？面对这种变化如何应对？文章就上述两方面问题作浅略分析和探讨。

　　关键词：加入WTO　政府审计　影响

　　一、当前我国政府审计工作中存在的问题

　　1.政府审计作用发挥不够，审计尚无法起到制约权力的作用。著名的政治学家C.A.利兹在其《政治研究》中指出，立法部门对行政部门的控制方式有委员会的调查权、质问时间、财政控制、民政专员控制，其中“财政控制”主要是指国家审计。由此可见，现代政府审计是保障民主政治的核心———分权与制衡机制实现的不可或缺的方式之一，是从经济监督角度出发对行政部门所承担的经济责任进行的一种制衡。我国政府审计的职权由《宪法》和《审计法》赋予，具体包括行政处理权和经济制裁权。但是，这些职权不足于对权力加以制约，特别是政府审计机关通过审查、评价政府部门和国有企业事业单位的公共受托经济责任后，所作出的确定解除被审计单位的公共受托经济责任的审计处理决定，有时难于得到切实执行。审计难，审计处理更难，使审计机关的权威性受到损害。

　　2.审计机关主体性质不够明确，审计制度急需改进。当前，我国《审计法》与《行政处罚法》、《会计法》之间存在着不衔接、不配套的问题，大多数财经法律、法规、规章没有明确审计机关是执法主体之一，因而使得审计机关在履行监督及处理处罚权时处于窘境；对审计监督的性质、地位和作用等定位也不明晰，虽然现行法律将审计监督纳入行政监督的范围，但在行使审计监督权时却遇到来自各级政府的许多阻力。

　　3.审计权利受到制约，缺乏独立性。我国自1983年恢复审计制度以来，国家审计在我国改革开放和经济建设中发挥了很大的作用。但国家《宪法》和《审计法》关于审计机关受国务院、地方政府和上级审计机关双重领导的规定，决定了我国国家审计终究摆脱不了其“一级政府的内部审计”之嫌：以行政首长交办的事项为首要审计任务；强调行政处理处罚手段；审计目标突出合法性。这种政府自我监督的管理模式经实践证明，其在很大程度上降低了审计的独立性，弱化了审计的监督权力，形成了政府受托经济责任与社会公众需要之间的磨擦。

　　4.法律和政策透明度不高，执法依据有待完善。现行的《审计法》及其实施细则仍然存在一些不足，比如对审计主体及其行为的规范过于详细，导致审计法律规范与审计行政法规的重复。在规范审计主体与审计客体的关系方面，没有能够充分体现国家审计对审计客体及其行为进行处理处罚时应与其他法规的协调性和衔接性，不利于《审计法》的有效实施。

　　5.审计任务重与力量不足的矛盾比较突出。以中央审计为例，按照现行财政财务隶属关系或国有资产监管关系，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个，还不到全国80万个国有单位的4%，但这些单位的资金量约占全国的70%左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10%左右，有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。

　　二、面对入世，我国政府审计工作的对策

　　面对入世带来的机遇和挑战，我国政府审计惟一的选择就是利用入世带给我们的较好的法制环境，尽快解决工作中存在的问题。

　　1.继续探索建立适合我国国情的审计监督模式，提高审计独立性。自我国恢复审计工作以来，学术界和实务界对适合我国国情的审计模式的探讨从未停止过。目前大致形成三种观点：一是主张将审计机关归“人大”直接管理，即立法模式；二是主张将审计机关归“人大”直接监督，即司法模式；三是主张将省以下地方各级审计机关实行垂直管理，即行政模式。笔者认为，实行“一府三院”制度，走司法型审计模式之路是我国政府审计发展的必然选择。具体做法是，中央审计机关归全国人大常委会领导，对各级地方审计机关实行垂直领导。审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。设立审计院，隶属全国人大常委会，与法院、检察院并行构成“一府三院”。政府审计工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专司对国家财政资金的审计监督。这样，审计机关与政府行政机构完全分离，而直接对各级人民代表大会负责，审计机关作为独立的经济监督部门，对各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，既有审计权，又有审计处理处罚权，既确保了审计的权威性，又增强了审计的独立性，扭转了当前政府审计“大内审”的尴尬局面，符合我国现阶段基本国体和政体。更重要的是，改变了当前我国审计机关进行“权力制约”时自身权力不足或权力不能完全到位的状况，使审计权力落到实处。

　　2.建立和完善审计法规体系。我国现行的政府审计法规体系包括《审计法》及相关法律（如与审计法配套的行政处罚法、刑法等）、审计法实施条例和国家审计基本准则等。这些规范体系存在的主要问题是：第一，审计规范的层次性不够，许多法规（如审计法与注册会计师法）在规范的内容上尚存在界限不清、重复设置等问题；第二，政府审计规范与注册会计师审计规范缺乏衔接，没有体现共享性原则；第三，与政府绩效审计、财政预算审计、金融审计和经济责任审计等相适应的通用审计准则和专业审计准则尚未发布施行，阻碍了审计工作的顺利开展。因此，要不断根据出现的新情况、新问题，继续探索和完善我国现行审计规范体系。在制定政府审计、民间审计和内部审计准则时，除了要体现各自的特殊性外，更要体现审计职业的共性，以加强三大审计主体的协调，做到资源共享。

　　3.提高政府行为透明度。中国政府要按照入世承诺，增加政府行为的透明度，出版《中国全国人大常委会公报》、《中国国务院公报》等官方刊物。我国审计机关也要提升审计工作的透明度，审计结果的公开是我国加入WTO后，政府审计遇到的新课题，它将改变我们长期以来形成的，以内部文件、密级文件执行公务的方式，将对我国国家审计的信誉和国家的利益产生至关重要的影响。

　　4.抓住重点，适当缩小政府审计工作范围。缩小政府审计工作范围是一个世界性的趋势。当前，我国政府审计的中心任务应当逐步转向对中央和地方政府财政预决算、信贷资金投放和财政拨款的政府部门、事业单位的审计监督方面。与此同时，除了对一些关系国计民生的国有企业、接受财政补助较多或者亏损数额较大的国有企业进行审计外，对一般中小型国有企业和国家控股企业可以委托民间审计组织进行审计。

　　5.不断强化审计监督的法律地位。《审计法》及其实施条例对我国政府审计机关的职责和权限作了明确的规定，赋予了政府审计机关职责和权限的法律地位。但这些职权已无法满足现阶段“制约权力”的需要，因此，需要修改《审计法》及其实施条例，强化审计监督的法律地位，特别要针对预算执行审计中“同级审”的要求，增强审计机关监督权力的效率和效果，全面提升经济责任审计工作质量。

　　6.全面提升审计成果质量。各级审计机关要把加强审计调查和分析研究工作作为提升审计成果质量、提高审计工作水平的重要措施，切实抓好落实。只有这样，才能更好地贯彻和实践“三个代表”的重要思想，真正做到实事求是，不偏不倚；也只有这样，才能从体制、机制上提出解决和预防问题的办法，为我国审计事业的健康发展创造良好的条件。

　　7.入世后人才竞争激烈，必须全方位实施人才开发工程。审计事业要适应加入WT0后经济全球化大环境的变化，就必须坚持以人为本，创立新的人才开发、培养、配置机制。一是增强对人才竞争的重要性的认识，千方百计创造条件留住人才。二是面向未来，高起点开拓人才发展建设的新局面。