论政府审计与银行业监管的关系

　　内容提要：审计监督和银行监管都是国家金融监管体系的组成部分，其基本目标是高度一致的，即维护银行业的安全稳定和竞争高效，建立及时、准确、真实、有用的信息披露系统，向公众提供公开、全面、实用的信息，保护客户的合法权益，防范金融风险，保证国家金融法规政策的执行，监督国家宏观调控和改革措施的落实，依法维护金融市场公开、公平、有序的竞争秩序。

　　关键词：政府审计；银行监管；协调配合

　　政府审计对任何政府行为都将行使其经济监督职能，这几乎是一种趋势，即使是在市场经济高度发达的美国也是如此。美国联邦审计署大卫·沃克审计长在介绍美国联邦审计署职能时说，联邦政府行为到哪，联邦审计署监督的职能就能到哪。可见，国家审计的监督不仅在财务、资金的范畴，对涉及社会经济发展的重大问题进行审计监督也是其监督内容。我国是社会主义市场经济国家，国家审计在宏观经济管理体系的监督保障和信息反馈作用十分重要。

　　一、政府审计与银行监管的关系

　　（一）政府审计与银行监管的个性化特征

　　1 作为监督者，二者地位不同。政府审计机关在经济活动中，既不参与政策法规的制定，也不介于经济活动和经济管理的过程，处在与各方没有利益关系的超脱地位，起着独立监督、鉴证、评价的作用。银监会成立后，虽然货币政策职能和银行监管职能分离了，但银行监管当局并不处于超脱地位，银行业监管的规章制度和办法均由监管当局制定，银行业的准入、运营退出以及银行业机构高层人员的任职资格审查等都由银行监管当局审定。因此，银行监管当局与银行业的关系并未脱离权与利的关系，还处于管理者的优势地位。

　　2 作为监督者，二者监管的定位不同。从各自的监督定位看，其侧重点有明显不同。银行监管是对银行及其业务实施监督和管理，维护银行业的合法、稳健运行。而政府审计是从银行资产负债损益的真实性、合法性和效益性，资产质量的安全性，内部控制的健全、有效及会计信息的真实性，经营行为的合规性，银行监管机构各项规则的制定和实施的合理性、合法性出发，促进监管机构依法履行职责，对银行监管机构有再监督的意义。同时，通过对国有和国有控股银行的检查，实现对监管当局委托的社会中介组织审计鉴证质量的再监督。

　　3 政府审计与银行监管的范围不同。银行监管当局的监管范围是我国境内依法设立的银行金融机构和非银行金融机构，它包括国有独资商业银行和资产管理公司、股份制商业银行和城市商业银行、政策性银行、邮政储蓄机构和外资银行、农村信用社等，而政府审计所涉及的范围应该是与其受托责任相一致的国有和国有控股银行金融机构和非银行金融机构。

　　4 监管方式和手段不同。就目前的实践看，无论是银行监管当局还是审计机关对银行都是“事后检查、个案处罚”，其监管方式和手段似乎没有明显区别，但从本质来看，银行监管的方式和手段与政府审计相比具有较强的专业性。综观中外的银行监管，其方式主要有现场检查和非现场检查两种，而现场检查主要包括贷款的五级分类检查、非信贷资产的现场检查、表外资产的现场检查及特定贷款的现场检查等几部分。审计的独立性特征和高层次地位决定审计所使用的方式和手段具有综合性。在政府审计中，审计机关可以将审计检查、审计调查、审计分析等方法结合起来，灵活使用管理学、经济学、行为科学、控制论、系统论、信息论、概率论与数理统计等科学理论和方法，以实现审计的目标。

　　（二）政府审计监督的不可替代性

　　从政府审计与银行监管当局的比较分析，我们不难看出，银行监管当局并不能替代政府审计在银行监管中的地位与作用。

　　首先，我国银行业处于转型期，在目前条件下，国有和国有控股银行和非银行金融机构是我国银行业的支柱，国家金融安全在很大程度上与它们的规范经营分不开，政府审计基于国家受托经济责任关系而产生，这一特性决定了政府审计对国有和国有控股银行及非银行金融机构的监督体现了国家的意志和国家对金融业健康发展的关注，它在银行业监督中的地位是无法替代的。

　　其次，金融业特别是银行业是一个高风险的特殊行业，其风险的最终结果，在很大程度上是由国家和社会来承担，政府审计由于具有监督层次高，审计覆盖面大，与被审计对象人权、事权、财权相分离的超脱特点，介入银行业监督、监管，可以通过微观监督了解到大量金融活动的真实情况，洞察违规违法经营苗头，提前防范损失和风险，从体制上、制度上、机制上、廉政上发现和揭露管理中存在的漏洞和问题，有利于促进监管当局的监管职能履行到位，改善监管政策和措施。这是银行监管部门利用行政手段对银行业市场准入、营运及处理和市场退出等方面进行行业监管所不能替代的。

　　第三，政府审计在国家经济监督中的重要作用，特别是对权力的制约作用是其他社会中介组织如会计师事务所无法替代的。政府审计在保护国家利益、维护财经秩序、规范政府行为、保证国家政策的落实、提高经济效益、加强廉政建设和保证国民经济健康发展等方面发挥着重要作用。尽管会计师事务所在银行监管当局的授权下，可以审计鉴证的方式协助监管当局从银行的财务经营活动中实现监管目标，但在相当长的时期内，会计中介机构的质量管理和再监督工作仍有待于政府引导下的行业自律机制的建立和完善，以适应市场化的银行监管要求。因此，在我国银行业转型的一定时期内，政府审计在银行业监管、监督中的地位与作用具有不可替代性。

　　二、当前银行业审计监督中存在的问题

　　银行业的外部监督自1983年政府审计机关成立以来，基本就由政府审计机关承担，至今已有20年的发展历程。自《审计法》颁布实施以来，我国审计机关虽然依法加强了对金融业的审计监督，并在整顿和规范金融市场秩序，完善金融法规，防范和化解金融风险等方面发挥着作用，但从金融审计现状看，还存在一些不足和问题。

　　（一）审计监督范围不能适应我国银行业发展的需要

　　我国对银行业的审计监督主要是在国有和国有控股银行中进行，随着我国银行业多元结构的形成，这种监督方式已经不能适应金融安全的需要。目前，从股权结构看，我国银行业可划分为四种类型：第一类是国有独资商业银行（四大商业银行）；第二类是国有股份商业银行（国有资金控股的商业银行，包括光大银行、交通银行等）；第三类是城市合作银行、住房信贷银行以及农村信用合作社等；第四类是外资银行。商业银行多元结构的现状，要求外部审计的客体应包括以上所有四种类型的商业银行。而目前我国《审计法》规定，对银行业的审计只涉及到国有商业银行以及国有政策性银行，而未包括外资银行等。审计范围的限制，不仅使审计监督作用受到限制，而且对国有和国有控股银行而言，在此方面未能实现国民待遇，与世贸组织的原则也不相适应，与现代监管方式和理念也不吻合。

　　（二）审计效率不高，技术方法落后

　　随着金融创新、金融资产证券化、金融市场日益融合以及新技术的运用，特别是计算机与现代电子通讯技术的迅速普及和推广，促进了金融电子资金清算系统、柜台业务服务系统和金融信息管理系统等金融领域电子信息化的建立。金融机构内部管理网络技术的发展，客观上要求审计范围、审计资料、审计对象的电子化程度不断提高，因此，必须加快发展和运用计算机审计的步伐。但目前审计业务的处理还多停留在手写笔抄的阶段，电子化审计相对滞后，在对商业银行的审计中，有些审计组无法完全应用银行电子网络来得到足够的经营信息，不能通过银行内部电子控制程序了解并检查其内部控制制度是否健全和有效。

　　（三）审计力量不足，人员综合素质普遍不高

　　这主要反映在政府审计机关和会计师事务所等中介机构。就前者而言，主要局限于机构编制和人员限制，后者则主要是由于会计中介市场发育滞后等原因造成。从全国审计人员的情况看，审计人员的知识结构较为单一，懂财会的人员较多，懂金融、法律、计算机等其他专业知识的人员较少，多数审计人员的观念还停留在查账本身的技术层面上，缺乏政策层面的宏观思维能力。

　　（四）法规制度中的不足

　　近几年银行业进行了一系列改革：一是在金融政策方面，修改和废除了不符合世贸组织规则的六批金融法规，颁布了一批有利于我国银行业发展，加速我国银行业国际化进程的政策法规；二是进行了体制改革，如成立大区银行和股份制银行并推荐上市等改革；三是形成以国有四大商业银行为支柱，政策性银行、合作银行、股份制银行等多种形式并存的市场格局。随着审计外部环境的变化，《审计法》中规定的对银行业的审计范围、内容、方法等已不能适应新形势的要求。表现在：一是审计法律法规日益显现出滞后性，使审计的地位与其所承担的义务不对称，审计很难实施；二是相关的审计法律法规没有随着金融政策和金融体制的重大调整而修改，使得原有的审计法规、规章和操作准则不能适应新形势发展的需要；三是相关法律法规之间存在不能协调或不能衔接现象，给审计执法带来困难；四是审计法律法规形式比较单一，已经颁布的一些具体审计准则还存在不便于操作的问题，使得审计评价、处理缺乏明确的参照，缺少具有法律法规效力的审计执法案例。

　　审计法规制度不健全，审计技术方法落后以及我国审计人员的知识结构不合理，这些原因制约了我国审计在银行监管、监督中的作用。

　　三、新时期如何进一步发挥好审计监督在银行监管的作用

　　（一）完善法律体系，强化监管手段

　　为适应我国银行业发展变化的新形势，我国银行业审计监督立法工作势在必行。监管当局委托社会中介对银行业的审计监督，应列为监管方式的必要手段；同时，建立我国统一的银行业审计准则，进一步完善金融审计法规体系，使银行监管、政府审计、社会审计的监管、监督形成合力，也使我国银行业审计监督有法可依，使银行业在国民待遇的框架下接受监管、监督。

　　（二）建立适应我国银行业特点的审计体系，形成监管、监督的新格局

　　现阶段，我国银行业审计的格局应是政府审计机关、社会审计组织和内部审计机构三部分构成，三者的关系应是银行内部审计部门以日常稽核为主，社会审计组织在监管当局的委托下，依照统一的银行业审计准则，从事银行业外部审计监督，政府审计则以国有及国有控股银行为监督重点，实现对监管当局和社会审计组织的再监督及对银行内部审计机构的业务指导。在具体操作中，银行业监管当局和政府审计之间应紧密联系，协调沟通，并将此制度化，以避免重复审计而造成对国有和国有控股银行的不公平。

　　（三）建立较为规范的银行业审计准则，提高审计效率，满足监管要求

　　随着几次较大的金融风波之后，国际上普遍采取了对金融业风险防范的监管，防范和化解金融风险、确保金融安全成为金融监管工作的主题，同样也是金融审计的最终目标。李金华审计长说：金融审计要抓住重点，围绕“风险、效益、管理”六个字做文章。因此，建立规范的银行业审计准则，在审计目标上从合法性、真实性入手，实现以效益性为主的审计目标，从而为宏观经济管理提供真实、可靠的信息。在审计内容上，在摸清被审计单位资产负债损益真实情况的基础上，以资产质量为主线，查找银行业经营管理中的漏洞和管理缺陷，为监管当局完善监管方式和监管政策服务，促进建立安全高效稳健的金融运行机制。在审计方式上，将就地审计方式与非现场审计方式结合起来，充分利用计算机网络优势，连续地收集金融机构的各种数据和资料，建立网上企业信息档案库，实现实时监测、电子函证、远程审查等现代化审计手段，根据经验分析设计监控指标，发现资金的异动情况。按一定的标准程序来监督、分析、预测和监测金融机构的经营状况和发展趋势，实现定期审计与动态审计相结合，以提高审计工作效率，节约审计成本，满足对银行业动态监督的需要。在审计手段上，加速推进审计信息化建设，实现审计电算化、网络化，以适应银行业务高度电子化的现实。为适应金融审计业务的需要，审计部门应尽快强化计算机审计软件的研究和开发。建立健全计算机审计标准化制度，逐步完善审计软件功能，使其具备管理、检测、评估三项功能。所谓管理功能，即从审计项目的计划立项、方案制定、审计实施到下达审计结论及档案归存都能自动完成，实现无纸化审计；检测功能，则是对审计客体财务会计及相关软件进行检测，采集有价值的会计审计信息；评估功能，则是根据输入的数据，对被审计单位的内部控制制度进行评估，对被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益情况进行评价。

　　（四）提高审计人员综合素质，保证审计质量

　　在金融国际化的趋势下，审计工作的成效不仅取决于审计人员的专业知识和审计经验，更取决于审计人员的综合素质和创新能力。全面提升审计人员的综合素质，主要应从以下几方面进行：首先，要强化审计人员的紧迫感与使命感，充分认识新形势下我国金融审计面临的新挑战，强化同国际审计接轨的意识、审计风险意识、审计前瞻性意识。学会宏观思维，善于从全局分析和看待问题，注重宏观思维能力的锻炼与培养。其次，要加大对现有审计人员的后续培训力度，更新审计人员的知识结构。第三，要重点加强专业外语及会计审计电算化的培训与提高。最后，要熟悉和掌握运用国际国内有关经济、金融等法律法规，了解金融机构内部的控制制度，熟悉金融机构的传统资产、负债、中间业务，掌握金融创新的金融产品。同时，要加强对金融业行为的动态研究，善于用职业判断对金融业发生的经济活动进行恰当的处理，善于把吸收和积累的金融审计知识转化为工作能力，以提高审计的质量。

　　综上所述，政府审计对国有及国有控股银行的审计监督是必不可少的。随着银行业股权结构的不断变化，政府审计对监管当局和社会中介审计机构的再监督作用具有不可替代性，这对于市场经济高度发达的国家也是正在探索的一个新课题。我国应不失时机地不断探索和完善已有的行之有效的做法，以形成符合我国国情的银行业监管、监督体系。