我国政府绩效审计发展历程研究
2002年7月，深圳市审计局率先对市人民医院等12家市属医院医疗设备采购及大型医疗设备的使用和管理情况进行绩效审计，开了国内对财政资金实行绩效审计的先河，并在深圳市第三次人大常委会第二十二次会议上提交了2002年度绩效审计工作报告，此举在全国引起了强烈反响。“绩效审计”作为一种全新的独立的政府审计模式开始得到全社会的关注。
一、我国政府绩效审计的探索阶段
目前我国绩效审计仅处于初步试点阶段，但是注重经济效益这一观点自1983年我国审计机关成立之初就有所体现。根据国家审计署资料，1984年，全国有22个省、市、自治区的270个县以上审计局，对1 263个部门和被审计单位进行了试审，试审中充分注意到经济效益问题，诸如天津铁厂经济效益审计报告、山西小氮肥行业经济效益审计报告、鞍钢和山东审计局关于企业内部控制制度评价报告，都是当时比较典型的经济效益审计实例。当年，全国审计机关共审计出各类问题总金额30692万元，其中属于经济效益差的是9 195万元，通过试审，对改善企业经营管理，提高经济效益，增收节支起了积极作用。1991年初，全国审计工作会议要求：“各级审计机关都要确定一批大中型企业进行经常审计，既要审计财务收支的真实性、合法性，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并做出适当的审计评价，推动经济效益的提高。”自提出两个延伸后，全国地方一些审计机关继续实施了经济效益审计试点。当时，试点工作较有成效的省如：湖北、山东、天津、辽宁等省、市审计机关。据不完全统计，在审计署成立后十几年的经济效益审计中，提出改善经营管理的建议，使企业经济效益增加约211亿元。20世纪90年代后期，我国审计机关还结合宏观经济财务收入审计，开展了一些事后来看带有宏观经济效益审计性质的经济监督活动。比如，全国审计机关同时开展了建设项目开工前审计，共审计二万多个项目，总投资额105 815亿元，审计后对716个不具备开工条件的建设项目提出了意见，压缩建设规模的总资金达128.5亿元；同时，还在全国范围内组织对165个国家重点建设项目审计，共审计项目总投资2007亿元，经审计处理后，为国家节省投资38亿元。另外，国家审计机关开展的行业审计、对五省市公路养路费审计等都带有宏观经济效益审计性质，针对审计中发现的带有普遍性的问题，从宏观上提出加强管理、提高效益的建议，并会同有关部门及时研究制定了一些解决问题的办法和制度，在一定程度上，发挥了审计在改善宏观经济管理中的积极作用，促进了被审单位经济效益和管理水平的提高。
二、我国政府绩效审计的试点推广阶段
（一）深圳市政府绩效审计的开展
绩效审计在西方半个多世纪的发展中，在促进政府改善管理，提高公共资金使用效益方面都发挥了巨大的作用。加入世贸组织以来，我国审计工作者一直在思考一个共同的问题，即中国如何开展绩效审计，如何与国际接轨并付诸实施。近几年的全国审计工作会议对绩效审计工作都明确提出任务和要求。
深圳市2002年的绩效审计是我国政府审计的进入新的历史阶段的起点。2003年，深圳市卫生系统针对2002年审计报告的要求，采取了一系列措施，完善了医疗设备管理制度，建立了相关资料档案，解决了购置经费多头申请的问题；建立了医疗器械类评审专家资料库，开始实行专家评审制度；加强了医疗卫生设备的信息化管理；加强对医疗设备管理使用的考核和监督，着手建立绩效评价和考核的指标体系，使绩效审计成为卫生医疗系统加强内部管理、注重投资效益的重要推动器。同时，深圳市政府绩效审计的范围不断扩大，2003年又选择了深圳市海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金四个项目作为独立的绩效审计项目实施绩效审计，重点审查项目的经济、效率、效果程度，同时也审查经济活动的真实性和合规性。2004年下半年深圳市审计局又派出审计组，对深圳市科技三项费用、深圳市环境保护局部门预算、深圳大学城、深圳市客货运场站建设及运营、大沙河整治工程、深圳市城管局下属13家市政公园建设及管养情况、城市生活垃圾无害化处理、深圳市东湖医院建设等8个热点项目进行了绩效审计。这也是深圳市首次对部门预算进行绩效审计。
（二）其他方面政府绩效审计的试点工作
2002年深圳政府绩效审计取得初步成效之后，政府绩效审计在全国许多审计机关得到推广尝试。从尝试的情况看，部门预算执行情况的审计，专项资金的审计，政府投资项目的审计，经济责任的审计都可以在真实性的基础上，进一步作经济性、效率性和效果性的检查和评价。比如，2004年对某粮食风险基金专项审计调查的审计报告中提出了如下意见：地方粮食储备不足，陈化粮管理混乱，库存粮食质量堪忧：粮食流通体制改革不彻底，粮食企业没有真正走向市场，政府和主管部门干预过多；配套政策不合理，产区销区财政负担不平衡，造成配套资金无法及时足额到位；管理中存在漏洞，相关部门挪用资金，企业虚报库存，套取补贴。分别从经济性、效率性、效果性和合规性四个方面提出审计意见，体现了绩效审计的特征。另外，目前我国审计工作中传统查错纠弊的合规性审计虽仍占绝大部分，绩效审计只是局部尝试、试点，但注重效率、效益的观点已有所体现。如果从绩效审计的角度来看我国近两年的审计报告即可发现2003、2004年是我国审计工作取得巨大成绩的两年，不仅查出了数百亿的违规资金、处理了千余名社会蛀虫，而且从经济性、效率性和效果性方面考察、揭露出我国体制上的诸多漏洞。
①预算外资金缺乏监督：大量财政资金游离于中央预算之外，几百亿的彩票公益金、行政事业性收费等未纳入预算管理，脱离了人民群众的监督，很容易被随意支配和使用。
②转移支付缺乏效率：很多转移支付资金都由中央直接分配到县、乡，由于信息不对称，导致分配缺乏效率。而很多地方政府对中央转移支付，抱有“不要白不要，不花白不花”的心态，决策不慎重，用钱缺约束，挤占挪用、贪污腐败问题层出不穷。
③投资体制缺乏效益：目前部分城市基础设施建设、公路、水利等项目投资效益不高的问题非常突出。部分项目未按期建成投产，部分已建成项目运营效果差，有的工程质量存在重大隐患，挤占挪用建设资金及损失浪费问题严重。
三、我国政府绩效审计与西方的区别
（一）审计范围比较
西方国家审计机构开展绩效审计是迫于外界压力和自身生存发展需要，而我国是法律直接赋予审机机构这种权力。所以，我国更侧重于国有企业的经济效益审计。理论研究也一样，对行政单位的绩效审计无论从实践还是理论上都只是刚刚起步。西方国家强调一事一审，满足议会需要，我国则侧重宏观绩效审计，强调要满足政府对宏观调控的需要。
（二）审计标准比较
西方国家政府绩效审计发展亦较为完善，大都制定有详细绩效审计准则或指南。美国会计总署的出版物《政府组织、项目和职能部门审计准则》1981年修订本中，制定了七条公共部门绩效审计测试与评估准则，对难以量化的标准，建立了“优先实践”概念作为衡量标准，并实行“金额化”法。澳大利亚制定有详细的绩效标准，包括工作绩效、生产率、使用率、设备和职工允许空闲的时间等标准。而我国除《审计法》中提到效益审计概念外，审计署制订的38条规定未涉及绩效审计，只是审计组审计时临时制订一些包括用行业标准，国际国内先进水平，历史上先进水平等作为标准。
（三）审计方法与手段比较
西方国家在绩效审计中十分重视质量分析方法及决策模型研究，广泛利用各方面专家的工作。审计手段上电子计算机的运用十分普遍，不仅对电子计算机系统本身进行审计，也将计算机运用于审计计划、管理、计算、审计数据库等方面。而我国以计算机技术为中心的金审工程目前正在建设之中。实践应用中仍大量采用传统方法如统计分析法、比较法、因素分析法、图表法和分析性复核等方法进行绩效审计，电子计算机主要用来归集数据，审计软件包很少。中外的绩效审计仍是一个手工化的劳动密集型过程，审计自动化都是当务之急。
（四）审计人员结构比较
西方国家在绩效审计的发展过程中大都形成了多元化的审计人员结构，其中最为典型的就是美国。美国审计总署有工作人员5 200人左右，其中除约2 500人的会计师外还有约1 500人的经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。而我国审计人员主要是“财会型”人员。现在大部分的审计机构人拥有一定数量的审计、财务和会计人才，而其他的工程、经济类专业人才很少，甚至没有这类人才。
正如西方审计学者所认为的：“在政府审计史上，绩效审计的实施，是具有划时代意义的催化剂，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。”在政府绩效审计产生半个多世纪，并迅猛发展的今天，我国政府实施绩效审计，并取得一定成绩，是时代趋势的体现。但由于我国绩效审计的发展之路与西方基本相反。我国绩效审计是先由政府审计推动，并且与政府要求紧密结合在一起，内部审计与民间审计中的绩效审计几乎是一片空白。而西方，绩效审计则首先由内部审计中产生，其后被民间审计、政府审计借鉴，并在政府审计中得到广泛的发展。所以，我国政府绩效审计的发展更加任重而道远。
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