建立政府机关内部审计制度

　　一、我国政府机关现行内部审计机制所存在的主要问题

　　1、除交通、教育等部门外，大多政府机关都未建立起独立、客观的内部审计机构，配置专门的审计人员。而内部审计工作随组织流程的推进而不断跟进，程序严密、技术复杂，从拟定审计计划、内部控制评估、审计报告及后续追踪，没有专职机构和专有人力，是难以顺利而有效地完成的。

　　2、相关内部审计职能由人事、纪检监察、党办、效能办、会计、法制等部门来共同履行。由于审计工作既非各部门的最重要工作，限于人力和专业素养，各部门难以全心全意地投入，且这些部门处于平行的同级位阶，职；权行使难免受限，尤其是面对上；吸正副职领导时，更难发挥监督 和评价功能。这就使审计工作形式重于实质。

　　3、内部审计工作分散由各部门独立运作，事权不一，结果是各部门在不同的时间，进行不同侧面的审计，不仅所需文件繁多，而且极可能重复提供，使被审计单位不胜其扰；各部门之间因缺乏协调互动机制，缺乏必要的信息沟通，使得审计力量分散，审计资源不能共享。如此审计工作非但不能发挥整体监督和评价之效，而且会严重影响行政效率和效果。

　　4、内部审计是一项专业性很强的工作，按照国际内部审计师协会的要求，内部审计旨在检查和评价内部控制、组织治理和风险管理，所以，内部审计人员须具有必备的专业知识、技能和实 际经验。但我国现行政府机关办理内部审计业务的部门像会计，人事、纪检监察、党办、效能办、法制等部门工作人员所具有的专业素养，恐怕很难适应现代审计工作的要求。这样，各部门分头提供的缺乏足够专业水准的审计报告就很难引起上级正副职领导的重视，使审计报告流于形式。同时，审计报告先是分送给本部门的分管领导，现实中这些分管领导之间又缺乏信息沟通渠道，从而无法共享审计成果，影响审计效果。

　　5、政府内部审计工作包括财务审计、管理审计、集财务审计与管理审计于一体的经济责任审计和各类专项审计。 这其中财务审计是基础中的基础。但是作为财务审计对象的政府财务报告存有诸多问题：（1）政府财务报告侧重于提供预算执行情况的信息，而较少提供有关政府产出或施政效果的信息；（2）未充分披露隐性负债，使得政府财务报告无法真实反映政府债务，从而误导政府公共政策制定；（3）相对于企业财务报告，政府财务报告科目多、报表多，且不够通俗、难于理解，使一般人无法于短时间内全然了解政府财务状况的全貌；（4）政府财务报告缺乏统一的编制原则和会计处理准则，使许多争议事项难以解决； （5）政府财务报告信息披露不完整，比如对固定资产、长期投资、长期负债等信息的披露，对土地或投资相关信息的披露，对未偿公债余额信息的披露等，都存在严重缺陷，这使得政府财务报告难以公允地表达政府的财务实况，（6）重预算轻会计的传统，使政府会计实质上变成一种预算导向会计，各个政府机关重视预算的获得和执行，轻视长期资源使用的评估，这使政府会计在整体上无法计量和评估公共受托责任的履行情况；（7）现行《会计法》的很多条文，无法适应时代潮流的要求，亟待研讨修订。政府财务报告的七大问题，严重阻碍了内部审计功能的整体发挥。

　　二、顺应政府组织再造的潮流，引进内部审计新‘理念、新技术，并使之法定化、规范化，以强化政府机关的竞争能力

　　1、设置独立、客观的内部审计机构，整合各政府机关现行内部平行控制机制。美、  日等发达国家，在政府内部审计制度建设上，都有许多可以借鉴的经验。像日本，其政府内部审计制度包括：中央行政机关的内部审计；政府出资法人的内部审计、监事审计；地方公共团体的审计委员。美国早在1 9 50年的《会计和审计法》，就赋予了联邦政府主要部门负责人在内部审计和内部控制方面的责任。但在1950～1975年长达四分之一世纪的时间里，该法案未能产生理想的成效，许多政府部门未设立独立的内部审计机构，审计报告和审计建议也未受到应有的重视。鉴于此，美国在1 978年颁布了《联邦督察长法》（The  lnspectors  General Act，简称IG Act），决定在联邦政府重要部门设立督察长，成立督察长办公室，独立地开展内部审计工作。我们可以借鉴美国 政府督察长的做法，在政府重要部门，如预算规模或人力资源达到某个水准时，或中央一级机关及重要的二级机关，单独设立内部审计机构。

　　2、加快政府会计改革，改善政府会计信息质量和财政困境，推行真正意义的政府机关内部财务审计。对政府会计改革比较重视的首推美国。1984年，美国成立了政府会计准则委员会 （GASB），1990年颁布了《联邦财 -务长法》（CFO Act），规定督察长每年必须审核由政府机关财务长提供的财务报告，审核相关的内部控制，及时发现财务管理系统中的薄弱环节并加以改进； 1 99 3年颁布《政府业绩和成果法》（GPR Act），规定各政府机关制定战略规划时，须由督察长认定计量业绩的因素；并从兴利和增值的视角审核内部控制； 1994年颁布《政府管理改革法》 （GMR Act）、1996年颁布《联邦财务管理改进法》（FFMI Act），规定督察人员应以联邦会计准则和联邦财务管理规定为标准审核政府财务报告，倘若不合标准要求，被审计单位须提出重整计划 （Remediation  Plan），并在计划执行过程中接受督察长的监控，督察长还须向国会报告重整计划的执行结果。在英国，政府于 1 9 9 5年提出政府会计改革白皮书，  2000年颁布了《政府资源会计法》（GRA Act），要求财政部编制政府整体的合并报表。在新西兰，1989年颁布了《财政法》，要求政府会计信息充分披露并透明化；1993年颁布了《财务报告法》 （Financial Reporting Act），要求将企业会计的一般原则应用到政府会计上，并编制中央政府的合并报表；1994年颁布了《财政责任法》（Fiscal Responsibility Act），规定政府财务的营运费用在一般合理期间内，不得超过其营业收入。在澳大利亚，1997年颁布  《财务管理责任法》，要求财政部编制政府整体的合并报表；澳大利亚会计准则委员会发布政府会计准则。我们应该借鉴美、英、新、澳及加拿大等国家政府会计改革的经验，加快推进我国政府财务报告制度的健全和完善，为政府内部财务审计顺利而有效地开展奠定基础。

　　3、建设财务审计与管理审计融为一体的内部综合审计。面对政府组织再造的大势，仅仅满足于内部合法性审计或财务审计是不够的，现行审计工作之所以侧重财务面，是因为未设立专职内部审计机构，彼此间缺乏协调机制，无法整合内部审计功能。美国督察长办公室有五项工作要做：（1）独立客观地进行审核、调查和评价；（2）提高经济性、效率性和效果性；（3）预防和检查舞弊、浪费及权力滥用；（4）复核法律、法规草案；（5）与机关负责人和国会保持联系。按照这五方面的功能，内部审计必须在做好财务审计的同时，努力做好经济性审计、效率性审计、效果性审计、内部控制审计、舞弊调查、机关负责人临时交办的专项审计、与负责信息技术设施安全和信息技术现代化的内部控制作业的首席信息官（Chief lnforma- tion  Officer，CIO）的协调互动、计算机审计、定期向国会报告工作等，这是一种典型的内部综合审计。