关于国有企业内部经济责任审计的几点思考
经济责任审计是随着我国经济和政治体制改革的进程产生和逐步发展起来的。1999年5月24日，中共中央办公厅。国务院办公厅联合下发了中办发（1999）20号文件，其中包括《国有及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（以下简称《暂时规定》），《暂行规定》明确指出：“企业领导人员任期届满，或者任期内办理调任。免职、辞职、退休等事项前，以及在企业进行改制、改组、兼并、出售、拍卖、破产等国有资产重组的同时，应当按国家现行规定进行审计。”这是党和政府加强对国有企业权力制约和监督的一项重大制度创新。自此，国有大中型企业都陆续在本企业内部尝试性地开展了经济责任审计工作，并将其作为强化对企业内部各级行政首长监督管理的有效机制和反腐倡廉、加强党风廉政建设的重要举措，使干部管理监督机制朝着法制化、规范化、制度化方向逐步完善和发展。但是，由于受审计环境和审计手段的制约，加之开展经济责任审计工作经验不足，以及与之相配套的法规制度目前还不够健全，致使企业内部经济责任审计工作在实践中还存在一些困难和问题，需要企业管理当局及广大内审工作者进行认真思考，并不断研究对策加以解决。
一、关于联席会议制度问题
《暂行规定》要求：“纪检监察机关、企业领导人员管理机关，审计机关等有关部门应当建立联席会议制度，交流、通报企业领导人员任期经济责任审计情况，研究、解决任期经济责任审计工作中出现的问题。”但目前有些企业尚没有建立经济责任审计工作联席会议制度，有的虽然名义上建立了联席会议制度，但在实际操作上只是属于“软协调”机构，组织方式松散，难以适应经济责任审计工作的特点和形势发展的需要。从经济责任审计工作的实际需要出发，企业应当切实建立和完善联席会议制度，定期召开由纪委（监察），组织，审计等相关部门组成的经济责任审计联席会议，组织部门要严格按照中央两办的《暂行规定》精神和国资委的有关规定，并根据干部管理。监督工作的需要和企业管理当局的意见，下达审计计划；审计部门要严格按照规定的程序，依法开展审计查证，对经济责任人及其单位客观公正地作出评价；纪委监察部门和干部管理部门要有效地利用审计成果。总之，科学合理的经济责任审计联席会议制度，应真正形成各司其职、各负其责，运转高效的“硬协调”协作机制，达到各部门之间优势互补的良性状态，要根据经济责任审计工作的特点，着力解决工作中遇到的新情况，研究确定审计范围和重点内容，并在委托书中明确提出工作要求，以增强委托审计的针对性。同时还要针对经济责任界定难的问题，结合企业生产经营的特点、决策层和内部管理的需要，研究确定各级领导干部履行经济责任的主要评价指标，增强审计工作的可操作性和规范性。此外，还要及时总结工作经验，将比较成熟的做法予以制度化，不断完善经济责任审计制度规范体系。
为保证经济责任审计工作的顺利开展，提高工作效率。质量和权威，必须健全经济责任审计工作的领导体制，企业除了完善联席会议制度外，还可以考虑成立经济责任审计工作领导小组，由企业主管领导挂帅，以审计、组织、纪委（监察）部门为主，吸收财务、劳资，企管、计划等相关部门领导参加，作为本企业经济责任审计工作的最高决策机构，主要负责研究确定阶段性工作的指导思想，决定重大工作事项，协调解决重大问题，落实审计结果，追究相关责任。这种经济责任审计工作领导小组领导下的联席会议机制，更有利于推动经济责任审计工作扎实有效地开展。
二、关于审计成果的利用问题
《暂行规定》指出：“审计机关对被审计的企业领导人员所在企业违反财经法规的问题，认为需要依法给予处理、处罚的，应在法定职权范围内作出审计决定，或者向有关主管机关提出处理建议”。“企业领导人员管理机关，应将任期经济责任审计结果报告作为对企业领导人员的调任、免职、辞职、解聘、退休等提出审查处理意见时的参考依据。应当给予党纪政纪处分的，由其管理机关或纪检监察机关处理；应当依法追究刑事责任的，移送司法机关处理。
目前，大部分企业开展的经济责任审计项目，主要是在有关行政首长由于各种原因离任时才进行，这种事后审计形式存在诸多弊端，由于审计部门受托审计与组织部门人事决策之间的时间差通常很短，在这样短的时间内，很难做到对被审计对象任期内的经济活动情况进行比较全面的审计，往往会造成某些经济事项特别是账外事项的漏审，在一定程度上使离任审计流于形式。有的审计行为甚至还是在领导干部离任之后，审计很难起到有效监督和纠正其任期内经济行为的作用，其审计结果也不可能及时为决策层选才用人提供参考。况且从一些企业过去形成的惯例来看，只要不涉及个人严重经济违法问题，组织部门以及其他有关部门对审计结论的参考度就比较低，基本上对离任者的任职使用影响不大，对离任干部任职期间造成的损失也难以挽回，审计决定难以执行，甚至有的没有通过“审计关”的人仍被重用和提拔，使审计工作的严肃性和权威性在一定程度上受到了挑战，从而挫伤了审计人员的积极性。此外，由于人为的因素使得某些问题隐蔽曲折，对问题的追踪调查有诸多困难，审计结论难下，审计结果难以达到目的。这就淡化了经济责任审计的震慑和教育功能，当事人不能及时受到警示，其他领导干部也难从审计中汲取经验教训，有的甚至还抱着侥幸心理，效仿其违纪违规行为。
可见，经济责任审计的着力点应由离任审计转向日常监督管理为主，建立经济责任年度审计报告机制，突破现行的干部考核方式。选拔模式和管理形式，适当授予内审部门在企业中层干部选拔中的参与推荐权和否决权，提高经济责任审计结果对干部使用的影响力，使经济责任审计真正发挥作用。经济责任审计结果在干部管理。监督和奖惩方面应用的充分性、合理性，决定着经济责任审计工作的生命力。因此，企业应建立起审计部门与组织。纪检监察等部门之间正常的协调机制。干部管理和监督部门，要积极探索应用审计结果的方法和途径，坚持“有离必审，先审后离”和“审用结合，先审后用，不审不用”的原则。纪检监察部门要把经济责任审计工作纳入预防和治理腐败问题的总体规划，对审计部门移交的经济责任审计中发现的违法违纪线索，及时进行组织处理，构成犯罪的要移交司法机关依法追究刑事责任；组织部门应把审计结果与干部选拔工作挂钩，对审计查出的应由领导干部承担的相关责任，及时落实到干部的任用，管理、奖惩上，体现到当事人的政治利益上；企管、劳资、财务部门应及时把审计结果体现到当事人的经济利益上。企业应建立审计结果利用情况反馈制度，促使有关部门自觉地。及时地。有效地利用审计成果，不断提高经济责任审计结果运用的质量。国有企业应积极探索经济责任审计结果内部公告制度，把经济监督、组织监督、纪律监督、群众监督和舆论监督有机结合起来，进一步增强干部管理工作的透明度。
三、关于审计结果反馈滞后问题
目前，一些企业内部的经济责任审计仍然停留在“离任审计”形式上。开展经济责任审计的程序一般是由组织部门立项，审计部门接到委托书后再制定审计工作方案、下达审计通知书并实施审计，由于企业内部干部调整往往是成批进行的，而干部任免属于组织机密，党委不可能过早地向审计部门透露太多信息，组织部门是在常委会确定调整方案之后，审计对象即将离任时才下达审计委托书，给审计工作带来很大的困难和风险。这时仅凭有限的审计力量和手段是很难保证在离任前全面完成审计任务，有些审计项目在实施审计时，审计对象已经离任或形成了离任事实，客观上形成了审任同步甚至先任后审的被动局面。审计时间的严重不足，不仅增加了调查，取证。核实有关情况的难度，而且使审计结果反馈滞后，事实上已很难对审计对象的升迁去留起实际约束作用，形成了“大亭化小、小事化了”的客观效应，使经济责任审计工作的严肃性和权威性大打折扣。这种“马后炮”形式的离任审计，不仅不能使问题得到及时发现并消灭在萌芽状态，致使日积月累，到离任时已是无法收拾，造成的种种损失往往无法挽回；而且还会使有些领导干部产生了麻痹心理，自律意识淡化，经不住权力、金钱，人情的考验，陷入腐化堕落的泥潭。
要克服单纯“离任审计”带来的各种弊端，一方面应将审计监督关口前移，将任中审计与离任审计结合起来。从理论上讲，经济责任应该在离任之后才能“定论”。但从操作效果上看，经济责任审计采用事，中审计，既可以分解审计任务，使整个经济责任审计成为一个分阶段的动态过程，化解集中审计的压力，又便于企业管理当局对审计对象进行动态、全面的了解；还可以通过经常性的审计，促使审计对象在做出经济决策或其他经济行为时更加谨慎，客观上可以起到保护干部的作用。因此。企业应于每年年初召开经济责任审计联席会议，综合各方面的情况，拟订出具有较强针对性和便于操作的经济责任审计年度工作计划，内部审计部门应根据计划制定具体审计方案并认真实施审计。另一方面，应善于有选择地利用其他各种审计成果，凡是涉及经济责任审计对象所在单位的其他各种审计报告和审计决定，都要进行认真分析，判断其中的问题是否涉及经济责任问题，是否有疑点，并将情况予以记录，建立领导干部经济责任审计档案，在离任审计时予以充分利用，可以极大地提高工作效率，降低审计风险。
四、关于评价内容和责任的划分问题
《暂行规定》指出：“审计机关实施企业领导人员任期经济责任审计，应当通过对其所在企业资产，负债、损益的真实。合法和效益情况审计，分清企业领导人员应当负有的主管责任和直接责任。对企业领导人员本人任期内的经济责任作出客观评价。”
对被审单位领导人员审计评价，是对被审计者任期内经济责任所作的结论，是经济责任审计的核心和精华所在。经济责任审计评价主要包括以下几个方面的内容：一是以企业的资产负债表为总纲，从主要的经济技术考核指标对比入手，评价被审单位会计信息的真实性。二是从内部控制制度、财务管理等情况及重大经营决策的合法性、科学性，健全性和有效性入手，评价被审单位的管理水平。三是评价被审计人员任职期间完成的经营指标计划和本单位综合发展目标情况，以及被审单位的经营业绩及发展潜力。四是评价被审计人及其所在单位是否认真执行国家方针政策和财经纪律，有无滥用职权，以权谋私，贪污受贿等个人经济问题。五是评价被审单位对社会所作的贡献。主要看是否依法纳税，有无偷、漏、逃、拖税款和拖欠社会保障金问题。
对于经济责任审计评价，目前尚没有完全统一规范的评价标准，审计人员在具体评价时会遇到一些困难，也往往隐含着一定的审计风险。为确保审计结果的真实公道，全面、客观、公正地评价被审单位领导人员在任期内的经济责任，评价时应注意以下问题：一是要客观公正。经济责任审计评价不能受外界的任何影响，不能附加任何主观成分，对查出的问题要进行客观分析，根据采集到的证据作出审计评价，不能做预期分析评价和无法佐证的评价，对非审计的事项和未经查实的问题不作评价；二是要实事求是。经济责任审计评价必须以审计的事实为依据，应充分考虑审计事项发生时的背景和其他客观因素，不能简单就事论事，要做到是非分明。三是要力求全面。特别是对重点问题要检查全面。评价到位，力求具体、全面地评价领导者的经济责任。四是要坚持定性与定量相结合的原则，依据可靠数据和客观事实，采用写实，量化的方法给予评价。五是要恰如其分。经济责任审计评价要慎重结论，做到恰如其分，对超出领导干部任期内法定经济责任范围的事项不作评价。六是要限定时间段。经济责任审计评价必须限定在被审计者任期范围内的经济活动，分清历史事件和现实事项，对超出被审计者任期范围的事项不作评价。
总之，审计评价主要应围绕审计范围和内容进行，坚持审什么评价什么，对情况清楚。政策法规明确的经济事项，该肯定的肯定、该否定的否定；对于缺乏依据、界限不清的问题，可以采取写实量化的方法予以披露。对于确定的属于被审计者的经济责任事项，必须分清直接责任和主管责任。决策责任和执行责任。集体责任和个人责任，前任责任和现任责任，同时还要划分是主观责任还是客观责任，弄清是责任者主观故意还是客观失误。需要强调的是，经济责任审计不能仅仅局限于查找问题，还应当注意发现和肯定审计对象的成绩和贡献。
五、关于经济责任人述职报告的问题
《暂行规定》要求：“审计通知书下达后，被审计的企业领导人员所在企业应当按照审计机关的要求，及时如实提供有关资料；被审计的企业领导人员应当按照要求，写出自己负有主管责任和直接责任的企业资产，负债、损益事项的书面材料，并于审计工作开始后五日内送交审计组。”
实事求是地提供个人述职报告，是被审计者即经济责任人必须认真完成的一项工作。但在实际审计工作中，被审计者提交的述职报告大都不够及时和规范，往往只谈成绩，过分为自己和本单位歌功颂德、涂脂抹粉，故意回避问题和责任；有的敷衍应付，没有实质性内容；有的故意推诿，延误时间。
述职报告应当详细说明被审计者本人就任本岗位职务以来的基本情况，单位生产经营和财务状况。取得的成绩和存在的问题。重大经营决策和投资活动，应当由本人承担的责任等等，并重点说明审计截止日本单位存在的未决诉讼。债权债务，各种或有事项，还要对提供的全部资料的真实性做出承诺。要采取必要的制约措施，保证被审计者自觉按以上要求提交述职报告。如有的企业党委曾作出规定：“被审计者在述职报告中必须如实说明本单位的债权，债务。否则，隐瞒债权视同贪污进行内部处理，隐瞒债务与或有事项由承诺者个人承担”。这一规定的法律依据暂且不论，它起码使被审计者在对本单位的债权债务清单作出承诺时会慎之又慎，自觉地将各种债权，债务及或有事项如实写入述职报告，使审计风险大大降低。建立经济责任审计项目审前公示制度也是保证被审计者如实提交述职报告的有效措施之一。审计组在审计前，将审计的对象，目的，范围，审计组成员及其通讯，联络方式、审计纪律等有关事项，向被审计单位张榜公示，鼓励被审计单位的员工如实反映情况。扩大审计信息量，不仅有利于确定审计切入点，而且能够旁证述职报告的可信度。
经济责任审计是国有企业内审工作的一个新课题。目前尚没有成熟的模式和经验可以借鉴，需要广大内审人员不断探索、努力实践。要围绕领导干部经济责任这个中心，从经济的方向和责任的角度出发，把人放在“事”中，通过事来评价人。既要做到走得清白，接得清楚，又要使违法、违纪者受到责任追究，还要为有贡献，有争议的人说话。要坚持“两个为主”：即以领导干部任期内审计为主，坚持先审计后离任；以组织，纪检等部门运用审计成果为主，促进从源头和机制上预防腐败。要把握“三个重点”：一是重大经济决策；二是重大财务收支；三是个人廉洁情况。要做好“六个结合”：一是经济责任审计与其他各类审计相结合；二是账内审计与账外调查相结合；三是审计监督与群众参与相结合；四是审计与考察、任用，奖惩干部相结合；五是审计与党风廉政建设相结合；六是审计与司法办案相结合。总之，在企业管理当局的重视和支持下，经过广大内审人员和有关部门的积极实践，加上职工群众的广泛参与，国有企业内部经济责任审计工作一定能够沿着规范有序的轨道健康发展。
