谈行使审计执法权限应把握的程序和原则

　　修订后的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）对审计机关的审计监督执法权限作了调整和新的规定，增加和强化了审计机关权力。审计机关在行使这些权力过程中，必须按照依法行政、建设法治政府的要求，坚持谨慎原则，注意掌握政策，严格遵守规定的标准和程序。因此，学习贯彻《审计法》必须与学习其他法律、法规和审计准则规定相结合，因为《审计法》及其实施条例对审计机关行使审计权力过程中应遵守的程序和要求有的只作了的原则规定，有些程序和要求在其他的法律、法规和规章中。笔者就审计机关使审计权力应遵守的程序和要求作简要的归纳。

　　行使审计权国家审计机关的审计监督权，是宪法赋予审计机关的职责，并以《审计法》和其他法律进一步明确。行使审计权必须首先送达《审计通知书》，《审计通知书》是审计机关与被审计单位建立审计法律关系的开始，是行使其他审计执法权力的基础和前提。《审计通知书》作为审计执法程序的第一步必须把握三点：

　　一是一般情况下审计实施前三日送达，即被审计单位签收通知书比审计日记第一天提前三个工作日以上。

　　二是特殊情况下经本级人民政府批准，并办理相关手续，可直接持《审计通知书》实施审计。

　　三是《审计通知书》必须按《审计法》规定的职责，依据审计不同种类，写明审计执法的法律依据。如经济责任审计依据审计法第25条，政府投资审计依据审计法第22条等。

　　在审计实务中，有的审计机关《审计通知书》存在以工作计划或政府工作安排作为审计执法依据的错误。

　　行使检查、调查权检查权是指审计机关实施审计时，对被审计单位与财政财务收支有关的资料和资产进行检查的权力；调查权是指审计机关在进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查并取得有关证明材料的权力。审计检查和调查是审计机关最常见的行政执法行为。在一些基层审计机关，由于审计工作任务重，常常出现一个审计人员在被审计单位执行审计任务的情况，这其实是一种执法违法行为。《审计法》及其实施条例虽然对审计执法人数未作具体规定，但《中华人民共和国行政处罚法》第37条规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”。《中华人民共和国行政处罚法》是全国人民代表大会通过的法律，属基本法，《审计法》是全国人大常委会通过的法律，属部门法。因此，审计执法行为不能违反《中华人民共和国行政处罚法》的程序要求和有关规定。

　　行使查询存款权查询银行存款权是指审计机关对被审计单位在金融机构的各项存款具有查询并取得证明材料的权力。查询银行存款分查询被审计单位和查询个人在金融机构的账户两种情况，二者遵循的程序有相同之处，也存在严格的区别。二者的相同程序主要是：依据审计法及其实施条例和《审计署、中国人民银行关于审计机关在审计执法过程中查询被审计单位存款问题的通知》（1998审发第308号）规定，查询人员要出具由县级以上人民政府审计机关负责人签发的查询通知书、审计通知书副本和审计执法证，要提供查询的账户名称、开户行名称、账号，查询时审计人员可以抄录、复印、拍照，但不能将原件借走，并负有保密义务。二者的区别主要是：依据《审计法》和《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》（审法发[2006]25号）规定，审计中发现单位存在公款转入个人存款账户时才能行使该项权力，其行为的主要表现是从个人存款账户中频繁支付应由单位公款支付的款项，将个人存折存放在单位财务部门保险柜内等情形，且无合法理由。

　　行使暂时封存权暂时封存主要是指审计机关在审计过程中，对证据可能灭失或以后难以取得的情况下，或其他必要情况下，暂时封存被审计单位账册及运用计算机管理财政财务收支的会计核算系统，违反国家规定取得的资产，冻结在金融机构的有关存款。封存权属行政强制措施，必须慎重使用，使用时必须严格遵守相应的程序要求。按封存的对象可将封存权分为三种，即封存账册、封存资产、冻结存款。不同的对象遵守的程序不一样。封存资料和资产应把握如下原则和做法：

　　一是被审计单位有转移、隐匿、篡改、毁弃会计资料和转移、隐匿违反国家规定取得的资产的行为。

　　二是封存前由县级以上人民政府审计机关负责人批准，并制发封存通知书，载明封存的依据、资料资产范围、封存期限、被审计单位保管义务等。

　　三是封存方式原则上采取就地封存，封存时双方在场清点、填写清单，双方签字各持清单，对封存的资产和资料要加贴盖有审计机关印章的封条。

　　四是审计机关及时做出处理，并解除封存，按国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》23条规定，应当在7日内及时做出处理决定。

　　冻结在金融机构的有关存款，必须向人民法院提出申请。行使封存权有一个共同的原则要求，就是不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。

　　行使通知暂停拨付款项权通知暂时拨付款项权是指审计机关通知财政部门或有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政财务收支直接有关的款项，已经拨付的暂停使用的权力。行使该项权力应遵循以下原则和程序：

　　一是暂停拨付款项必须是与违反国家规定的财政收支、财务收支行为有关的款项，其行为经制止无效；

　　二是该权力的行使必须经县级人民政府审计机关负责人批准；

　　三是行使该权力不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。

　　行使审计建议权审计建议权是指审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支和违反《审计法》的行为，建议主管部门纠正，对相关责任人员，向有关主管机关，司法机关移送处理的权力。按建议处理部门的不同，行使审计建议权分为三种不同的情况：

　　一是审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正。方式是以审计机关的名义出具《审计建议书》，主管部门不纠正的应当提请有权处理的机关依法处理。

　　二是对被审计单位违反国家规定的财政收支，财务收支和违反《审计法》的行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为应当给予行政或党纪处分的，应当向被审计单位或者上级机关、纪检监察机关提出给予处分的建议。方式是以审计机关的名义出具《移送处理书》。

　　三是建议公安、检察机关对被审计单位违反审计法及其他法律和国家规定的财政财务收支行为构成犯罪的进行处理。方式是以审计机关的名义出具《移送处理书》。移送纪检监察、公安、检察机关处理根据案件具体情况和需要，采取审计实施中移送和审计完结后移送。

　　行使处理、处罚权处理、处罚权是指审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及违反《审计法》的行为依法进行处理、处罚的权力。处理、处罚的方式是审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为出具《审计决定书》，对违反《审计法》的行为出具《审计处罚决定书》。行使处理、处罚权要注意三个关键问题：

　　一是要告知被处理、处罚对象的法律救济途径，对财政收支审计的处理、处罚不服的，告知提请本级人民政府裁决。对财务收支审计的处理、处罚不服的，告知可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　二是对从轻、减轻或者免于处罚的要载明事实和法律依据。在审计处理、处罚时，有的审计机关适用从轻、减轻或者免于处罚随意性较大，没有在处理、处罚决定书上说明从轻、减轻或者免于处罚的事实依据和法律依据。从轻、减轻或者免于处理、处罚的法律依据主要是《行政处罚法》第27条、审计署1号令《审计机关处理处罚规定》第15条的有关规定。

　　三是要正确理解从轻、减轻处罚的法律含义。减轻处罚是指在法定的种类、幅度的最低限的种类以下选择；从轻处罚是指在法定的种类、幅度最低限以上选择。