我国政府绩效审计的现状分析
来源：
2005-05-17
普通
在我国经济的不断发展和政府政务公开的趋势下，对政府绩效的评估已经已经越来越受到社会各界的重视，政府绩效审计的开展是我国经济发展的客观要求。与美国、英国、加拿大、澳大利亚等已经开展绩效审计的国家相比，我国的政府绩效审计起步较晚，迫切需要开展政府绩效审计理论与实务的研究。
一、政府绩效审计的含义
绩效评估以授权或委托的形式让独立的机构或个人来进行就是绩效审计，是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。
二、我国开展绩效审计的现状
近几年来，我国兴起的领导干部经济责任审计和专项资金审计，除了对其真实、合规、合法性进行审查外，还对其经济性、效率性、效果性进行评价，这说明绩效审计的观念在我国已经开始萌芽、成长。
投资审计于2001年至2002年分别组织对农村电网“两改一同价”审计和民航“一金一费”审计调查及重点机场项目审计，从中积极探索绩效审计的路子并取得了初步成效；外资审计对国际赠援款项目开展绩效审计也已积累了数年的经验。接受世界银行赠款的某两个项目是根据《蒙特利尔议定书》的要求，对于消耗臭氧层物质的生产企业或生产线实行配额生产、减转产或关闭措施，涉及全国十多个省市的有关企业，并做出审计评价。
三、我国开展政府绩效审计存在的问题
（一）政府绩效审计尚没有明确适用的绩效标准
在政府绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。1999年6月1日，财政部等联合印发的《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》，以及同年6月29日财政部印发的《国有资本金效绩评价指标解释》（后均经修订），可以看成是绩效审计的配套法规。除此之外，目前尚无绩效审计的具体规定，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用，在这种情况下，就造成了对绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
（二）政府审计中不能全面实施绩效审计
目前的政府绩效审计中，更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的，而对于主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开展绩效审计，与此同时国有企业是开展经济效益审计最早的领域，但最近一些年来，随着国有企业转换经营机制，现代企业制度以及有效激励与约束机制的逐步建立，国有资产管理方式得以逐步改革和完善，注重企业绩效已经越来越成为企业经营管理者的自觉行为，这些企业的绩效似乎已不再是政府审计所关注的重点问题，有向内部审计倾斜的趋势。然而，目前在国有企业中存在的一个显著问题就是对外投资的绩效问题，许多不良资产是由于投资决策失误、管理不善、或化公为私导致的。另外，随着政府采购工作的兴起，对政府采购活动的审计已经开展了好几年，目前主要关注的仍是真实和合规，对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性则考虑不多。
（三）相关部门对绩效审计重要性认识不足
在我国审计界，对绩效审计的认知还局限于一个比较小的范围，有相当一部分审计人员只是对这个名词有一些初步印象，至于它的实际内容是什么、具体该如何操作，还知之甚少。从目前仅有的一些文献资料来看，大多数还停留在对国外有关情况的介绍上。甚至有一种观点认为，绩效审计是西方国家的产物，不符合中国的国情，在现有的审计任务非常繁重的情况下再去搞这种花俏的东西，似乎意义不大。诚然，现在我国会计信息失真的现象还比较普遍，在这个基础上开展绩效审计的难度确实较大。不过，值得欣慰的是，各级审计机关的领导层却越来越重视绩效审计工作，对它的呼声越来越高，从他们在各种业务工作会议上的讲话中可见一斑。
四、解决我国政府绩效审计问题的对策
（一）必须提高广大政府审计工作者对绩效审计的认识，同时要提高相关的业务水平与技能。审计机关不仅要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，还要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训，让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。当前，最佳的方法是配合对某一领域或行业绩效审计，进行审前培训。着重拓宽审计人员的思路，一方面使审计人员具备创新能力，能够发现与财务审计不同的问题；另一方面，能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。要进行政府环境培训，使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。要进行绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。要进行具体绩效审计项目的技能培训，如统计学、社会科学、计算机技术等。
（二）要适当扩大绩效审计的范围，妥善选择试点项目，继续推进绩效审计的探索工作。选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在社会上可能形成的影响力和影响面，也要考虑到它是否是政府有关决策部门比较关注和重视的问题，还要考虑到审计难度和审计成本。在未来的几年时间里，我国的绩效审计估计还是属于尝试阶段，因此，应该侧重选择那些相对比较容易操作，同时又具有重大参考价值的项目。在开展绩效审计工作时，尽可能与财务审计结合起来一起搞，这样可以利用财务审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制、两者不能同步进行的情况下，也应尽量利用以前财务审计已经取得的信息资料。
（三）建立绩效审计的法律、法规依据
法律依据是开展绩效审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先，要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定。鉴于绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的，而定性指标有时难以保证公平。
一、政府绩效审计的含义
绩效评估以授权或委托的形式让独立的机构或个人来进行就是绩效审计，是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。
二、我国开展绩效审计的现状
近几年来，我国兴起的领导干部经济责任审计和专项资金审计，除了对其真实、合规、合法性进行审查外，还对其经济性、效率性、效果性进行评价，这说明绩效审计的观念在我国已经开始萌芽、成长。
投资审计于2001年至2002年分别组织对农村电网“两改一同价”审计和民航“一金一费”审计调查及重点机场项目审计，从中积极探索绩效审计的路子并取得了初步成效；外资审计对国际赠援款项目开展绩效审计也已积累了数年的经验。接受世界银行赠款的某两个项目是根据《蒙特利尔议定书》的要求，对于消耗臭氧层物质的生产企业或生产线实行配额生产、减转产或关闭措施，涉及全国十多个省市的有关企业，并做出审计评价。
三、我国开展政府绩效审计存在的问题
（一）政府绩效审计尚没有明确适用的绩效标准
在政府绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。1999年6月1日，财政部等联合印发的《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》，以及同年6月29日财政部印发的《国有资本金效绩评价指标解释》（后均经修订），可以看成是绩效审计的配套法规。除此之外，目前尚无绩效审计的具体规定，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用，在这种情况下，就造成了对绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
（二）政府审计中不能全面实施绩效审计
目前的政府绩效审计中，更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的，而对于主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开展绩效审计，与此同时国有企业是开展经济效益审计最早的领域，但最近一些年来，随着国有企业转换经营机制，现代企业制度以及有效激励与约束机制的逐步建立，国有资产管理方式得以逐步改革和完善，注重企业绩效已经越来越成为企业经营管理者的自觉行为，这些企业的绩效似乎已不再是政府审计所关注的重点问题，有向内部审计倾斜的趋势。然而，目前在国有企业中存在的一个显著问题就是对外投资的绩效问题，许多不良资产是由于投资决策失误、管理不善、或化公为私导致的。另外，随着政府采购工作的兴起，对政府采购活动的审计已经开展了好几年，目前主要关注的仍是真实和合规，对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性则考虑不多。
（三）相关部门对绩效审计重要性认识不足
在我国审计界，对绩效审计的认知还局限于一个比较小的范围，有相当一部分审计人员只是对这个名词有一些初步印象，至于它的实际内容是什么、具体该如何操作，还知之甚少。从目前仅有的一些文献资料来看，大多数还停留在对国外有关情况的介绍上。甚至有一种观点认为，绩效审计是西方国家的产物，不符合中国的国情，在现有的审计任务非常繁重的情况下再去搞这种花俏的东西，似乎意义不大。诚然，现在我国会计信息失真的现象还比较普遍，在这个基础上开展绩效审计的难度确实较大。不过，值得欣慰的是，各级审计机关的领导层却越来越重视绩效审计工作，对它的呼声越来越高，从他们在各种业务工作会议上的讲话中可见一斑。
四、解决我国政府绩效审计问题的对策
（一）必须提高广大政府审计工作者对绩效审计的认识，同时要提高相关的业务水平与技能。审计机关不仅要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，还要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训，让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。当前，最佳的方法是配合对某一领域或行业绩效审计，进行审前培训。着重拓宽审计人员的思路，一方面使审计人员具备创新能力，能够发现与财务审计不同的问题；另一方面，能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。要进行政府环境培训，使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。要进行绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。要进行具体绩效审计项目的技能培训，如统计学、社会科学、计算机技术等。
（二）要适当扩大绩效审计的范围，妥善选择试点项目，继续推进绩效审计的探索工作。选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在社会上可能形成的影响力和影响面，也要考虑到它是否是政府有关决策部门比较关注和重视的问题，还要考虑到审计难度和审计成本。在未来的几年时间里，我国的绩效审计估计还是属于尝试阶段，因此，应该侧重选择那些相对比较容易操作，同时又具有重大参考价值的项目。在开展绩效审计工作时，尽可能与财务审计结合起来一起搞，这样可以利用财务审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制、两者不能同步进行的情况下，也应尽量利用以前财务审计已经取得的信息资料。
（三）建立绩效审计的法律、法规依据
法律依据是开展绩效审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先，要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定。鉴于绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的，而定性指标有时难以保证公平。
