浅议国家基本建设投资绩效审计
来源： 中国审计报
2004-04-01
普通
绩效审计，是对一个组织利用资源的经济性、效率性、效果性进行的评价。绩效审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。而国家基本建设投资绩效审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定对基本建设项目的经济性、效率性和效果性的审计。
为了搞好国家基本建设投资绩效审计，必须将资金审计、项目审计、财政财务收支审计、效益审计有机结合起来，重点抓住投资决策、投资管理、资金使用、投资效果等四个环节，来评价其经济性、效率性和效果性并逐步解决我国基本建设投资过程中存在的问题。
投资决策的审计它包括建设项目可行性研究的审计、设计文件的审计、资金来源及其落实情况的审计等。
建设项目可行性研究的审计。可行性研究报告是决策部门审批项目的主要依据和前期工作的主要内容，因此，投资决策审计重点是对可行性研究报告进行再评审。建设项目可行性研究审计，
一是审查对所提出的项目建设背景是否真实，建设条件能否落实，可行性研究内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要；
二是审查承担可行性研究的单位是否具备一定的资格，可行性研究的审核批准是否符合基本建设程序；
三是审查可行性研究中的技术论证、经济论证、财务投资方案是否切实可行。从而对可行性研究作出的结论进行评价，为投资决策提供审计信息，以便做到在决策阶段体现其项目建设的明智性、效益性。
建设项目设计文件的审计。建设项目的设计文件主要包括设计概算和施工图预算。概预算编制的合规、正确及执行，关系着一个建设项目能否节约投资，能否保证工程质量和提高效益。
概预算文件审计，
一是审查概预算文件编制的合规性、合法性。包括概预算文件的组成内容是否完整，编制概预算文件所依据资料是否齐全，是否做到了符合实际。概预算定额与概算指标是否符合建设项目的专业要求和国家规定的标准，材料与设备供应方式、市场价格与预算价格是否正确，工程量的计算、概预算定额和指标的套用是否合规。
二是审查概预算的执行情况。包括审查建设项目是否按照批准文件所规定的内容完成，查明是否存在着预算超概算、决算超预算的现象，有无搞计划外工程、概预算外购置、超标准建设等情况，并分析主客观原因，找出存在的问题。
资金来源及其落实情况的审计。
一是审查建设项目投资来源是否合规，建设项目资金来源主要有国家基本建设资金、单位自筹资金等。对建设项目资金来源及其落实情况进行审计是保证项目按期建设，不留缺口，防止“半拉子”工程、“三边”工程的重要手段。
二是审查资金来源是否落实。对使用基本建设资金、银行贷款的项目，要求出具有关部门下达的年度计划，自筹资金要有建设银行的存款证明。在审计中，如发现资金来源有问题，应如实向批准建设项目开工的机关报告，明确审计意见，不得开工建设。
投资管理的审计它包括招投标工作的审计、工程管理监理的审计等。
招投标工作的审计。招投标制度是降低工程造价的重要途径之一。招标是控制投资的重要手段，但在现实中往往存在着招投标工作不够完善和规范，在项目设计、施工、监理单位的选定上没有完全实行招投标制。因此对招投标工作的审计，要审查招标条件和招标准备。主要审查标底是否控制在总概算及投资包干的限额之内，编制的依据是否合规，是否由有资质的机构及造价管理资格的人员编制，是否遵循国家有关政策法规，是否体现招标文件的规定和要求，是否与市场实际价格相吻合，是否根据施工图编制，有无存在不从实际出发片面降低造价，影响工程质量的情况。
工程管理监理的审计。工程的管理、监理是保证国家基本建设投资绩效的重要途径，而现实中很多管理、监理控制制度不健全。表现在：
一是项目建设管理、施工、监理没有制衡机制，管理、施工、监理三位一体的现象相当普遍，这种体制必然导致工程隐患增多，成本加大。
二是建设单位管理人员责任心不强，或与施工企业串通，人为提高工程造价谋取暴利，造成建设资金流失。
对工程管理和监理的审计，要审查项目建设管理监理的体制是否规范合理，加强现场管理、监理，实施跟踪监管，发现工作失误或弄虚作假给政府基建投资造成损失的，要会同有关部门给予必要的处罚。在对工程监理机构实行招投标过程中，要重点从监理机构的规模业绩、派驻现场监理人员的数量和质量等方面考虑，加强现场监理保证的再监督和再制约。
资金使用的审计在现实中违规使用基本建设资金的现象很多。表现在：
一是建设资金没有做到专款专用，存在账外运作，如用于出借给有关工程项目承包人，收取的利息进入“小金库”，这既违反财务制度规定，又易导致腐败现象的发生。
二是重点工程建设资金存在被移用情况。
三是建设资金拨付不规范，存在白条支付及工程款直接拨付给承建者个 人现象。
四是建设资金使用不够合理。
因此，对资金使用的审计，要抓住资金流程这个主线，从立项、拨付、管理、使用等环节着手进行检查，检查资金是否及时足额到位，使用是否合规，有无转移、侵占、挪用建设资金的问题。切实保证项目建设资金能够专款专用，防止挪用和变相挪用，要严格控制项目建设资金的各项开支标准，防止损失浪费。
投资效果的审计建设项目竣工验收时，审计要对其投资效益进行综合评价。评价主要从以下四个方面来进行：
一是通过对建设工期与达到设计能力年限的对比分析，评价建设速度的快慢和建设工期对投资效益的影响。
二是通过对投资预算（概算）与投资完成情况、工程成本及单位生产能力投资的对比分析，评价工程造价和建设费用的高低。
三是通过对预算项目投资回收期、财务净现值、内部收益率等经济指标的分析，评价项目建设投产后的获利能力。
四是进行现金流量分析，评价项目贷款偿还能力。
竣工项目投资效益评价的方法主要是以预期目标和前期建成的同类项目的平均先进指标为依据，将动态与静态、定量与定性、价值量与实物量、宏观与微观等分析结合起来，通过综合分析对项目的经济效益、社会效益和环境效益作出正确评价。
同时，对于绩效审计所反映的问题，该追究责任的要依法追究单位及其负责人的直接责任。把绩效审计结果的利用与经济责任审计、行政监察结合起来，要建立公告警示制度，对好的典型要运用多种手段进行表彰和奖励，对于审计中发现的投资浪费现象要坚决予以揭露。
国家基本建设投资活动涉及国民经济各部门。搞好基本建设投资绩效审计，对深化投融资体制改革，加强宏观经济管理，提高投资效益，促进综合国力增长，保证社会主义市场经济的健康发展都有重要意义。
为了搞好国家基本建设投资绩效审计，必须将资金审计、项目审计、财政财务收支审计、效益审计有机结合起来，重点抓住投资决策、投资管理、资金使用、投资效果等四个环节，来评价其经济性、效率性和效果性并逐步解决我国基本建设投资过程中存在的问题。
投资决策的审计它包括建设项目可行性研究的审计、设计文件的审计、资金来源及其落实情况的审计等。
建设项目可行性研究的审计。可行性研究报告是决策部门审批项目的主要依据和前期工作的主要内容，因此，投资决策审计重点是对可行性研究报告进行再评审。建设项目可行性研究审计，
一是审查对所提出的项目建设背景是否真实，建设条件能否落实，可行性研究内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要；
二是审查承担可行性研究的单位是否具备一定的资格，可行性研究的审核批准是否符合基本建设程序；
三是审查可行性研究中的技术论证、经济论证、财务投资方案是否切实可行。从而对可行性研究作出的结论进行评价，为投资决策提供审计信息，以便做到在决策阶段体现其项目建设的明智性、效益性。
建设项目设计文件的审计。建设项目的设计文件主要包括设计概算和施工图预算。概预算编制的合规、正确及执行，关系着一个建设项目能否节约投资，能否保证工程质量和提高效益。
概预算文件审计，
一是审查概预算文件编制的合规性、合法性。包括概预算文件的组成内容是否完整，编制概预算文件所依据资料是否齐全，是否做到了符合实际。概预算定额与概算指标是否符合建设项目的专业要求和国家规定的标准，材料与设备供应方式、市场价格与预算价格是否正确，工程量的计算、概预算定额和指标的套用是否合规。
二是审查概预算的执行情况。包括审查建设项目是否按照批准文件所规定的内容完成，查明是否存在着预算超概算、决算超预算的现象，有无搞计划外工程、概预算外购置、超标准建设等情况，并分析主客观原因，找出存在的问题。
资金来源及其落实情况的审计。
一是审查建设项目投资来源是否合规，建设项目资金来源主要有国家基本建设资金、单位自筹资金等。对建设项目资金来源及其落实情况进行审计是保证项目按期建设，不留缺口，防止“半拉子”工程、“三边”工程的重要手段。
二是审查资金来源是否落实。对使用基本建设资金、银行贷款的项目，要求出具有关部门下达的年度计划，自筹资金要有建设银行的存款证明。在审计中，如发现资金来源有问题，应如实向批准建设项目开工的机关报告，明确审计意见，不得开工建设。
投资管理的审计它包括招投标工作的审计、工程管理监理的审计等。
招投标工作的审计。招投标制度是降低工程造价的重要途径之一。招标是控制投资的重要手段，但在现实中往往存在着招投标工作不够完善和规范，在项目设计、施工、监理单位的选定上没有完全实行招投标制。因此对招投标工作的审计，要审查招标条件和招标准备。主要审查标底是否控制在总概算及投资包干的限额之内，编制的依据是否合规，是否由有资质的机构及造价管理资格的人员编制，是否遵循国家有关政策法规，是否体现招标文件的规定和要求，是否与市场实际价格相吻合，是否根据施工图编制，有无存在不从实际出发片面降低造价，影响工程质量的情况。
工程管理监理的审计。工程的管理、监理是保证国家基本建设投资绩效的重要途径，而现实中很多管理、监理控制制度不健全。表现在：
一是项目建设管理、施工、监理没有制衡机制，管理、施工、监理三位一体的现象相当普遍，这种体制必然导致工程隐患增多，成本加大。
二是建设单位管理人员责任心不强，或与施工企业串通，人为提高工程造价谋取暴利，造成建设资金流失。
对工程管理和监理的审计，要审查项目建设管理监理的体制是否规范合理，加强现场管理、监理，实施跟踪监管，发现工作失误或弄虚作假给政府基建投资造成损失的，要会同有关部门给予必要的处罚。在对工程监理机构实行招投标过程中，要重点从监理机构的规模业绩、派驻现场监理人员的数量和质量等方面考虑，加强现场监理保证的再监督和再制约。
资金使用的审计在现实中违规使用基本建设资金的现象很多。表现在：
一是建设资金没有做到专款专用，存在账外运作，如用于出借给有关工程项目承包人，收取的利息进入“小金库”，这既违反财务制度规定，又易导致腐败现象的发生。
二是重点工程建设资金存在被移用情况。
三是建设资金拨付不规范，存在白条支付及工程款直接拨付给承建者个 人现象。
四是建设资金使用不够合理。
因此，对资金使用的审计，要抓住资金流程这个主线，从立项、拨付、管理、使用等环节着手进行检查，检查资金是否及时足额到位，使用是否合规，有无转移、侵占、挪用建设资金的问题。切实保证项目建设资金能够专款专用，防止挪用和变相挪用，要严格控制项目建设资金的各项开支标准，防止损失浪费。
投资效果的审计建设项目竣工验收时，审计要对其投资效益进行综合评价。评价主要从以下四个方面来进行：
一是通过对建设工期与达到设计能力年限的对比分析，评价建设速度的快慢和建设工期对投资效益的影响。
二是通过对投资预算（概算）与投资完成情况、工程成本及单位生产能力投资的对比分析，评价工程造价和建设费用的高低。
三是通过对预算项目投资回收期、财务净现值、内部收益率等经济指标的分析，评价项目建设投产后的获利能力。
四是进行现金流量分析，评价项目贷款偿还能力。
竣工项目投资效益评价的方法主要是以预期目标和前期建成的同类项目的平均先进指标为依据，将动态与静态、定量与定性、价值量与实物量、宏观与微观等分析结合起来，通过综合分析对项目的经济效益、社会效益和环境效益作出正确评价。
同时，对于绩效审计所反映的问题，该追究责任的要依法追究单位及其负责人的直接责任。把绩效审计结果的利用与经济责任审计、行政监察结合起来，要建立公告警示制度，对好的典型要运用多种手段进行表彰和奖励，对于审计中发现的投资浪费现象要坚决予以揭露。
国家基本建设投资活动涉及国民经济各部门。搞好基本建设投资绩效审计，对深化投融资体制改革，加强宏观经济管理，提高投资效益，促进综合国力增长，保证社会主义市场经济的健康发展都有重要意义。
