建立完善审计项目质量责任追究制度的几点建议
来源：
2004-07-02
普通
审计署《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》（以下简称《办法》）已于今年4月1日正式实施。《办法》中一个重大创新是推行了审计项目质量评估和责任追究制度，并相应规定了审计项目质量责任的范围、追究质量责任的形式和评估追究质量责任的机构。为什么要实施以及如何实施审计责任追究制度，在实施中完善责任追究制度，这是审计人员非常关心的问题。
一、 审计质量责任追究制度的作用
首先，随着国家审计信息的公开化和人们法治意识的日益增强，社会各界对审计质量提出了更高的要求，“审计失败”的风险日益增加。建立和完善审计质量责任追究制度，明确规定各级审计人员都要对自己所做的工作承担相应的责任，可以进一步增强审计人员的质量意识和责任意识，有效地降低审计风险。
其次，如果没有必要的对违法违规行为的惩戒性条款或对违约责任的明示，再好的法规也是废纸一张。没有质量责任追究制度作为保障，整个审计项目质量控制体系的设计就可能前功尽弃，甚至使之形同虚设。在实际工作中，某个审计项目一旦出现质量问题，如果不对责任人进行必要地追究，一方面，可能使质量控制失效；另一方面，也可能引起对违规行为的相互效仿，反而会使负面效应放大。因此，实行质量责任追究制度是保证全部质量控制制度有效实施的非常关键的一个环节。
第三，责任追究的前提是对审计质量责任进行评估确认，以此为依据，对涉及质量问题的各级责任人所应负的质量责任进行追究。因此，质量责任评估确认的工作过程也是审计人员承担或解脱责任的重要措施。
第四，责任追究制度作为一种惩戒制度，与表彰、奖励制度相辅相成，是保证审计项目质量总目标的缺一不可的两个方面。作为控制系统中的负反馈效应，它强烈地修正偏离的角度，同样保证系统沿着正确的方向发展。它更是一种威摄力量，可以起到约束审计人员行为，规范审计人员职业道德的重要作用。
二、 质量责任追究制度在执行中的难点
《办法》出台之前，已有不少审计机关制定了审计质量责任追究制度，但真正有效执行这项制度的单位却很少，主要原因是相应的政策措施不完善。《办法》的制定，是完善审计项目质量控制体系的一个重要举措，但其中对于如何评估质量、怎样追究责任，也未做出明确的规定，缺乏相应的可操作性。贯彻执行中的难点主要有：
1.责任追究过程中在审计责任的确认和责任的划分上有一定难度。尽管《办法》对审计项目的各个环节、各个层次的责任做了明确的规定，但是确认和划分质量责任的前提条件是各个环节的审计工作都要规范，真正按照《办法》规定的要求去做。例如，《办法》明确划分了审计人员、审计组长、部门负责人及审计机关领导各自的责任，但是如果他们混淆岗位，例如审计机关领导参加审计时任审计组长，则可能无法确认或解脱各自的责任。此外，在一般责任与领导责任、主要责任与次要责任、过失责任与故意责任等方面的确认，都需要有充分的依据。
2.对责任追究的尺度难掌握。造成审计项目质量责任的因素很多，有主观因素，也有客观因素，审计机关在追究质量责任时，处理的尺度不易掌握。执行过严，会影响审计人员的积极性；执行过松，又会使质量控制制度流于形式。
3.质量控制的监督机制不健全，目前还没有非常完善的质量检查制度，有些审计项目质量问题可能只有到出现问题时才能发现。如果质量责任追究仅限于查案件、追责任，则失去质量控制的作用。
三、 目前国外审计机关在质量控制和责任评估方面的做法
1.英国国家审计署在审计质量控制方面，注重对内部质量控制过程的评估与监督。为了确保取得高质量的审计成果，英国国家审计署在《绩效审计手册》中，明确规定了在绩效审计中应如何分步骤实施审计质量控制，他们针对不同的审计阶段，提出了审计准备、审计证据、审计报告草案、审计信息发布和总结等五个环环相扣的“质量环节”。质量环节的目的是要求审计人员关注本环节真正重要的问题。只有当这一环节的审计工作完成审计目标，质量达到要求后，才能进入下一环节。对每个“质量环节”检查的方法采取问答式，其中包括一系列简明的问题及本环节主要决策者的作用，只有在对本阶段的问题做出“肯定”的回答之后，才能进入下一阶段。
2.美国国家审计则采取内部互查与外部检查相结合的方法对审计项目质量进行检查。美国《政府审计准则》规定，审计机关每三年至少应接受一次外部审计质量控制的检查。为了完成《政府审计准则》的要求，在美国，从州审计师协会到地方审计师协会，都建立了同业检查委员会，负责开展同业质量检查工作，并制定了《审计质量控制指南》，帮助检查组实施审计质量检查工作。此外，各部门、各地方审计机关内部都有定期的抽查和互查制度，主要是通过检查审计报告和审计工作底稿、填写问卷或表格的方式，查明审计人员是否按照审计方案实施了审计，审计工作底稿是否能反映审计全过程，审计中是否执行了法定的审计程序等。一旦发现审计项目有质量问题，检查人员要与项目负责人交换意见，并结合年度培训有针对性地对有关人员进行业务培训。
四、我国审计机关完善审计项目质量责任追究制度的几个措施
1.建立日常监督与事后检查相结合的质量责任监督检查制度。质量责任追究制度是一种事后监督机制，它是出现问题后的一种补救措施，用以对责任人的一种警示。但是，我们建立追究机制的目的并不是单纯为了追究责任，其主要目的是为了切实提高审计质量。因此，严格的日常监督和定期的事后检查制度是变事后处罚为事前、事中的防范与化解审计风险的主要措施，使审计质量控制系统更加有效地运行。在这方面，我们可以借鉴国外国家审计机关的做法。一方面，加强内部质量控制机制，对《办法》规定的各个质量控制环节都要有监督，强化过程控制，把事后责任评估的工作前移，为以后明确责任奠定基础。另一方面，要定期开展事后审计质量检查工作，可采取内部检查、同业互查、问卷调查等多种质量检查形式，以便能及早发现质量问题，防患于未然。
2.加强审计项目基础工作的规范化。目前审计署发布的一系列审计准则和质量控制办法，都是规范审计项目基础工作的重要措施。在这些规定中可能有一些要求与审计人员过去习惯的做法有所不同，如审计前要制定详细的审计方案；审计过程中审计人员要逐日记录审计日记；审计报告要经过业务会议审定等。有些人对这样规定不理解，认为有些程序过于繁琐，增加了审计人员的负担。但如果这些环节的工作不规范，就无法明确各级审计人员在相应环节上的质量责任。因此，只有严格规范审计基础工作，审计质量责任追究制度才能真正有效地施行。
3.充分发挥审计组长的作用，加强审计质量的过程控制。审计组长在审计项目质量控制中占有很重要的地位，审计质量的高低好坏，在很大程度上取决于审计组长的能力与水平。因此，审计组长除了要完成《办法》中规定的任务外，其主要工作应该放在加强审计项目质量的控制方面，监督检查审计目标的实现情况和各个环节审计质量责任的履行情况。
4.要切实发挥审计质量检查委员会的作用。质检委是审计项目质量检查、评估和责任追究方面的最高权力机构，它的人选组成一定要多元化，真正体现公正、权威。除了各部门的领导外，最好要有外部的审计专家，要切实起到制约作用。此外，应明确质检委的主要职责：一是考核与奖励优秀审计项目，再一个是质量检查和责任追究。
5.建立以审计项目质量为考核指标的导向制度，使审计人员逐步强化审计质量的意识。长期以来，我们的考核指标多以查处的违纪金额和大案要案为主要指标，这些指标引导审计人员偏重于查违纪，热衷于查大案，而忽略了建立和完善质量控制体系，由此引发的涉及审计质量的行政复议与法律诉讼也并不鲜见。《办法》的出台以及质量责任追究制度的实施，将有效地引导审计人员在查证违纪金额与大案要案的同时，更加重视审计项目质量。
一、 审计质量责任追究制度的作用
首先，随着国家审计信息的公开化和人们法治意识的日益增强，社会各界对审计质量提出了更高的要求，“审计失败”的风险日益增加。建立和完善审计质量责任追究制度，明确规定各级审计人员都要对自己所做的工作承担相应的责任，可以进一步增强审计人员的质量意识和责任意识，有效地降低审计风险。
其次，如果没有必要的对违法违规行为的惩戒性条款或对违约责任的明示，再好的法规也是废纸一张。没有质量责任追究制度作为保障，整个审计项目质量控制体系的设计就可能前功尽弃，甚至使之形同虚设。在实际工作中，某个审计项目一旦出现质量问题，如果不对责任人进行必要地追究，一方面，可能使质量控制失效；另一方面，也可能引起对违规行为的相互效仿，反而会使负面效应放大。因此，实行质量责任追究制度是保证全部质量控制制度有效实施的非常关键的一个环节。
第三，责任追究的前提是对审计质量责任进行评估确认，以此为依据，对涉及质量问题的各级责任人所应负的质量责任进行追究。因此，质量责任评估确认的工作过程也是审计人员承担或解脱责任的重要措施。
第四，责任追究制度作为一种惩戒制度，与表彰、奖励制度相辅相成，是保证审计项目质量总目标的缺一不可的两个方面。作为控制系统中的负反馈效应，它强烈地修正偏离的角度，同样保证系统沿着正确的方向发展。它更是一种威摄力量，可以起到约束审计人员行为，规范审计人员职业道德的重要作用。
二、 质量责任追究制度在执行中的难点
《办法》出台之前，已有不少审计机关制定了审计质量责任追究制度，但真正有效执行这项制度的单位却很少，主要原因是相应的政策措施不完善。《办法》的制定，是完善审计项目质量控制体系的一个重要举措，但其中对于如何评估质量、怎样追究责任，也未做出明确的规定，缺乏相应的可操作性。贯彻执行中的难点主要有：
1.责任追究过程中在审计责任的确认和责任的划分上有一定难度。尽管《办法》对审计项目的各个环节、各个层次的责任做了明确的规定，但是确认和划分质量责任的前提条件是各个环节的审计工作都要规范，真正按照《办法》规定的要求去做。例如，《办法》明确划分了审计人员、审计组长、部门负责人及审计机关领导各自的责任，但是如果他们混淆岗位，例如审计机关领导参加审计时任审计组长，则可能无法确认或解脱各自的责任。此外，在一般责任与领导责任、主要责任与次要责任、过失责任与故意责任等方面的确认，都需要有充分的依据。
2.对责任追究的尺度难掌握。造成审计项目质量责任的因素很多，有主观因素，也有客观因素，审计机关在追究质量责任时，处理的尺度不易掌握。执行过严，会影响审计人员的积极性；执行过松，又会使质量控制制度流于形式。
3.质量控制的监督机制不健全，目前还没有非常完善的质量检查制度，有些审计项目质量问题可能只有到出现问题时才能发现。如果质量责任追究仅限于查案件、追责任，则失去质量控制的作用。
三、 目前国外审计机关在质量控制和责任评估方面的做法
1.英国国家审计署在审计质量控制方面，注重对内部质量控制过程的评估与监督。为了确保取得高质量的审计成果，英国国家审计署在《绩效审计手册》中，明确规定了在绩效审计中应如何分步骤实施审计质量控制，他们针对不同的审计阶段，提出了审计准备、审计证据、审计报告草案、审计信息发布和总结等五个环环相扣的“质量环节”。质量环节的目的是要求审计人员关注本环节真正重要的问题。只有当这一环节的审计工作完成审计目标，质量达到要求后，才能进入下一环节。对每个“质量环节”检查的方法采取问答式，其中包括一系列简明的问题及本环节主要决策者的作用，只有在对本阶段的问题做出“肯定”的回答之后，才能进入下一阶段。
2.美国国家审计则采取内部互查与外部检查相结合的方法对审计项目质量进行检查。美国《政府审计准则》规定，审计机关每三年至少应接受一次外部审计质量控制的检查。为了完成《政府审计准则》的要求，在美国，从州审计师协会到地方审计师协会，都建立了同业检查委员会，负责开展同业质量检查工作，并制定了《审计质量控制指南》，帮助检查组实施审计质量检查工作。此外，各部门、各地方审计机关内部都有定期的抽查和互查制度，主要是通过检查审计报告和审计工作底稿、填写问卷或表格的方式，查明审计人员是否按照审计方案实施了审计，审计工作底稿是否能反映审计全过程，审计中是否执行了法定的审计程序等。一旦发现审计项目有质量问题，检查人员要与项目负责人交换意见，并结合年度培训有针对性地对有关人员进行业务培训。
四、我国审计机关完善审计项目质量责任追究制度的几个措施
1.建立日常监督与事后检查相结合的质量责任监督检查制度。质量责任追究制度是一种事后监督机制，它是出现问题后的一种补救措施，用以对责任人的一种警示。但是，我们建立追究机制的目的并不是单纯为了追究责任，其主要目的是为了切实提高审计质量。因此，严格的日常监督和定期的事后检查制度是变事后处罚为事前、事中的防范与化解审计风险的主要措施，使审计质量控制系统更加有效地运行。在这方面，我们可以借鉴国外国家审计机关的做法。一方面，加强内部质量控制机制，对《办法》规定的各个质量控制环节都要有监督，强化过程控制，把事后责任评估的工作前移，为以后明确责任奠定基础。另一方面，要定期开展事后审计质量检查工作，可采取内部检查、同业互查、问卷调查等多种质量检查形式，以便能及早发现质量问题，防患于未然。
2.加强审计项目基础工作的规范化。目前审计署发布的一系列审计准则和质量控制办法，都是规范审计项目基础工作的重要措施。在这些规定中可能有一些要求与审计人员过去习惯的做法有所不同，如审计前要制定详细的审计方案；审计过程中审计人员要逐日记录审计日记；审计报告要经过业务会议审定等。有些人对这样规定不理解，认为有些程序过于繁琐，增加了审计人员的负担。但如果这些环节的工作不规范，就无法明确各级审计人员在相应环节上的质量责任。因此，只有严格规范审计基础工作，审计质量责任追究制度才能真正有效地施行。
3.充分发挥审计组长的作用，加强审计质量的过程控制。审计组长在审计项目质量控制中占有很重要的地位，审计质量的高低好坏，在很大程度上取决于审计组长的能力与水平。因此，审计组长除了要完成《办法》中规定的任务外，其主要工作应该放在加强审计项目质量的控制方面，监督检查审计目标的实现情况和各个环节审计质量责任的履行情况。
4.要切实发挥审计质量检查委员会的作用。质检委是审计项目质量检查、评估和责任追究方面的最高权力机构，它的人选组成一定要多元化，真正体现公正、权威。除了各部门的领导外，最好要有外部的审计专家，要切实起到制约作用。此外，应明确质检委的主要职责：一是考核与奖励优秀审计项目，再一个是质量检查和责任追究。
5.建立以审计项目质量为考核指标的导向制度，使审计人员逐步强化审计质量的意识。长期以来，我们的考核指标多以查处的违纪金额和大案要案为主要指标，这些指标引导审计人员偏重于查违纪，热衷于查大案，而忽略了建立和完善质量控制体系，由此引发的涉及审计质量的行政复议与法律诉讼也并不鲜见。《办法》的出台以及质量责任追究制度的实施，将有效地引导审计人员在查证违纪金额与大案要案的同时，更加重视审计项目质量。
