民间资本参与BOT浅探
各国基础设施建设的经验证明，采用建设经营与转让（BOT）方式，除可运用外国资本外，还可以大量吸收本国民间资本，以拓宽基础设施建设投资领域，增加资金来源。本文针对我国民间资本在参与BOT方式中，如何运用国内的政策和法律为其提供保障，如何调动资本拥有者积极性等问题进行探讨，以期待民间资本利用BOT方式在我国基础设施建设中早日发挥作用。
一、我国民间资本参与BOT项目的可行性
1.民营机构具备了参与BOT项目的实力。随着我国改革开放的不断深化，特别是社会主义市场经济体制的逐步确立，在我国的经济生活中，各种经济成分迅速发展，已形成多种所有制经济平等竞争、共同发展的新型增长格局。党的十五大指出：非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。九届人大二次会议又把它写进宪法。到2001年底，全国民营企业总数已达203万户，从业人员2 714万人。目前中国民营经济的发展势头良好，十六大提出“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，使非公有制经济人士受到极大鼓舞。据统计，在上海新增固定资产投资的60％来自民营经济，上海的民营企业已发展到18万户，以高新技术为主，企业规模大，注册资金多，每户平均注册资金100多万元，超过全国民营企业平均数的一倍。一批实力雄厚的民营机构从发展规模、经济效果和企业素质方面已达到了相当的水平，具备了向新的领域投资的可能。
2.国内高额的储蓄存款将成为融资过程中的资金来源。据有关资料显示，我国目前城乡居民存款总额已达到9.3万亿人民币，但它在社会各类成员中的分布是极不平衡的。以1998年度为例，城镇居民存款总额达30 850.2亿元，而97％以上的普通居民储蓄存款仅为1 080.5亿元。由此看来，绝大多数城镇居民并不富裕，大部分储蓄存款为少数高收入阶层所有。另外，2000年，我国非国有经济对固定资产投资仅为7 180亿元，投资资金非但没有增加反而比前一年减少了，减少的这部分投资有相当部分进入储蓄。可见，引导富有阶层的闲散资金，投资到我国基础设施等固定资产项目中，还大有潜力可挖。
3.我国对民间投资政策上的优惠增加了其投资的吸引力。根据党的十五大确定的原则，在一些非战略性产业领域，国有经济要全面或部分退出，鼓励非国有经济主导或重点进入。这样围绕产业结构升级就形成了全社会投资主体的分工和协作关系。国家计委已于2001年12月11日颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，在放宽投资领域、拓宽融资渠道、公平税费政策、完善社会服务等方面均作出了若干有利于民间投资发展的规定。例如，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；在对外商实行优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用；把支持民间投资作为信贷工作的重要内容，对民间投资者的贷款一视同仁；调整不公平税赋，取消不合理收费，切实减轻民间投资者的负担，对处于创业阶段的民间投资者给予一定的减免税支持等。这为民间资本参与BOT方式提供了法律上的依据。
4.民营经济实施BOT的比较优势。外商参与BOT项目投资，目前暴露出一些不容忽视的问题，如外商将本该由其承担的大多数风险转移到政府身上；政府因在BOT项目的特许期失去了项目的控制权和经营权，会对国家主权的完整性带来潜在的威胁；外汇平衡问题等。民营经济参与BOT项目，因其了解国情，民间投资者在考虑自身经济利益的同时，能以国家利益为重，更容易与政府沟通，使投资者与国家的利益均能得以维系，也不存在由于让渡产权对国家主权造成的损害，并且无需外汇兑换与汇出。由此可见，与外商相比，民营企业投资BOT项目可按中国特色运作，其适应性更强，操作更灵活，采用范围更广泛。
5.对参与BOT项目的私营机构而言，有一定积极作用。
（1）可以拓展市场。通过BOT方式，可以接触以前无法涉足的基础设施或公共项目，拓展过去无法占领的能源、交通、邮电、通讯等市场。在项目的各个阶段如在BOT项目的建设阶段，私营机构可以推销设备；在营运阶段，私营机构可以收取服务费；在项目的营运期届满以前，私营机构还可以高价出售股份获得资本回收。
（2）可取得与BOT项目有关的其他项目的开发和经营权。采用BOT方式，私营机构一举多得。如高速公路、地铁沿线的商业、饮食服务业和广告业，能源基地的房地产经营，运输货物的仓储业务，邮电部门的多功能服务等。从这些项目的开发和经营中，私营机构可以获得更大的利益。
（3）可以分散风险。由于BOT项目是由私营机构的项目公司总承包后，再将项目的筹资、设计、建设等分包或转包给参与该项目的财务公司、建筑公司和咨询公司等。这样整个项目的风险分散到各方，使各方可在各自承担较小风险的情况下获得丰厚的利润。
二、民间资本参与BOT项目的主要问题及对策
（一）民间资本参与BOT项目的主要问题
1.政策问题。突出表现在：一是政府缺少对民间资本投资发展的总体规划，对其投资的导向相对乏力，一定程度上造成了有限资源的浪费；二是政策扶持力度不够。尽管各地先后出台了一些扶持民间投资的政策，但普遍存在政策不完善、不配套、不落实的问题，同时还缺乏政策的连续性、稳定性和严肃性；三是民间资本投资的市场准入存在诸多的限制，甚至一些外资企业可以进入的行业却不允许民营企业进入。在一些垄断行业，如电力、铁路、公路、邮政、电信和市政设施等行业，仍存在着严重的部门保护主义，民营企业难以进入。
2.融资方面的问题。BOT项目的实施，关键在于融资。由于BOT项目大都是交通运输、能源以及庞大的社会公共工程等，资金需求量大。在当前，民营企业作为BOT项目公司，要获得贷款困难重重。民间投资发展最快的浙江、江苏两省，情况也不尽人意。1999年，江苏省银行对民间投资的贷款余额占各项贷款比重仅为4.8％，2000年略有增加也不过5.2％；2000年，浙江各商业银行对民营企业贷款占全部贷款的比重仅为6.5％，城市商业银行的比重稍高，为8.2％。江苏无锡市参加银企合作的20家绩优民营企业中，得到贷款的仅3家，贷款额仅700万元。
3.风险问题。如何处理BOT项目运行过程中的风险分担问题，是BOT项目成功的重要因素。由于政策不到位和融资的困难，加之各种审批程序复杂，收益前景往往不那么明朗，使民间资本承担过高风险。
（二）对民间资本参与BOT项目的建议
1.在政策上，一要为民间投资营造一个平等、公平的投资环境。这就要求各地政府应将民间投资纳入当地中长期经济社会发展计划，落实明确的鼓励和引导的政策措施。在制定投资准入政策、税收优惠政策、投融资政策、土地政策、简化审批手续、加强民间投资的法律保护、项目建设过程中的各种待遇等方面，要与国有投资一视同仁，为其在舆论、政策、法制等方面提供一个公平竞争的外部环境。二要实行开放式的行业投资准入政策，拓宽民间投资领域。政府要打破基础设施属于福利设施的传统观念，让人们逐步接受民营企业投资基础设施的商业行为，通过正常的收费，使项目得以顺利实施。特别是对盈利较小的项目，更应该体现出政策上的倾斜，可准许这些项目的投资者在基础设施营运特许期内，在BOT项目附近从事零售业、饮食业、广告业、房地产、货物运储等相关辅助项目的经营与开发，使投资者的利益与国家的利益均能得以维护。
2.在融资问题上，政府应鼓励商业银行对项目贷款或为其进入国际金融市场融资提供便利，政府也应支持民营企业拓宽融资渠道，通过发行股票、债券等方式筹集资金，并给予BOT项目从证券市场等筹集资本的优先权以及适当降低增资配股条件等具体措施，探索证券化融资在BOT项目中的运作方法。
除此之外，政府还可适当增加财政支持，有重点地安排一部分财政资金或财政贴息，带动民间投资参与基础设施和社会公益项目建设，这样做既可以缓解当前国家建设资金紧张的矛盾，又可以正确引导民间资本的投资方向。
我国的经济总量太大，仅用2 000亿元投资基础设施建设，需求不可能完全带动起来。不妨设想一下，如果我们每年拿1 000亿元来补充社会保障基金，为改革创造宽松环境；然后用1 000亿元为民间资本贴息，鼓励民间资本投资，效果会如何？现在老百姓有7万多个亿存款，财政拿出1 000亿元贴息，至少可以带动1万亿元的社会投资，如此以小博大，四两拨千斤，何乐而不为？因此要建立和完善为民间投资服务的金融组织体系，拓宽融资渠道。国有商业银行内部要设立专门为民营企业服务的信贷机构，制定适应民间投资特点的贷款政策和管理办法，尤其是规范民间投资参与BOT方式的行为。也可借鉴国外经验，成立专门的中小企业银行，专为中小企业提供服务。在规范经营和加强监督的基础上，发展民营金融机构，为其参与BOT融资提供可靠的资金来源。
3.针对当前民间资本进入基础设施领域进行投资的各种风险过高，国家计委投资所的建议值得借鉴，就是向民间资本转让现存具有可经营性的基础设施项目的产权和经营权方式，也即“逆向BOT”或者说以“购买现货”的形式进入基础设施领域。
首先，“购买现货”可以消除基础设施项目的巨大建设期风险，如在建设期国家政策的变化、不可抗的自然因素变化、相关市场状况的变化等；其次民间投资者不必再面对项目立项及建设过程中令人头痛的审批程序，如征用土地、行业规划及规范、环境保护、资源保护、地区或城市发展规划、公共产品价格决定机制、用水、用电合同等。而且民间资本通过“购买现货”的方式进入该领域，事实上就是以“掺沙子”方式来打破阻碍民间资本顺利进入基础设施建设领域的最重要制度障碍-国有经济对基础设施行业的垄断，这样做有利于推进基础设施行业的体制改革，为民间资本直接投资于基础设施项目建设扫除了体制障碍。当民间资本通过“购买现货”的方式投资于基础设施时，只要政府建立起有效的转让规则，就不会产生国有资产流失。相反，政府可从转让项目中获得一笔可观的置换出来的资金，并可将这笔资金用于新的基础设施项目建设。
