对政府采购成本——效益的初步分析
来源： 杜云峰
2002-10-21
普通
我国自1998年开始正式推行政府采购制度以来，取得了明显的经济效益和社会效益。据不完全统计，截止1999年底，各地共签订采购合同13000多份（1998年为2000份），采购规模约为110.35亿元（1998年约为31亿元），其中，自筹资金约19.25亿元，共节约资金14.37亿元，平均资金节约率为13.02%（摘自楼继伟副部长在全国政府采购工作会议上的讲话）。2000年我国政府采购工作全面展开，政府采购的规模和范围均有较大幅度增加，仅上海市各级政府采购机构就组织实施政府采购项目4524批次，采购金额达27.1亿元。
一、政府采购的节约率
政府采购的节约率是考察政府采购效益的重要指标，在政府采购制度推行的初始阶段，该节约率一般是指预算资金节约率。改革开放以来，我国社会主义市场经济体制不断健全和完善，但与之相适应的公共财政体系明显滞后，支出管理又是其中的一大薄弱环节。政府采购的预算资金节约率偏高揭示了长期以来我国预算管理的粗放，并从一个侧面反映了实行政府采购制度的必要性。
我国是发展中国家，财政既要满足公共部门的资金需求，还要承担规模庞大的基本建设项目，资金供求矛盾相当突出。缓解财政压力依赖于"开源节流"，有关统计资料表明，"开源"与"节流"对于缓解财政压力所做贡献的比例大约为1 ：3，这或许就是财政部提出要用三年左右的时间争取使财政支出管理改革取得突破性进展的重要原因。随着预算管理方法的改进，国库集中收付制度的推行，预算编制准确程度必将逐步提高，对财政资金的监控力度将进一步加大，政府采购的预算资金节约率会不断降低。
事实上，政府采购对预算资金的节约属于财政部门挖掘自身潜力，堵塞预算资金审批环节等方面存在的漏洞，通过制度方式和技术手段降低信息不充分而取得的成果。该节约率的降低是不可逆转的趋势，是财政支出管理科学化、精确化的体现。那么，应当如何衡量政府采购的效益呢？从长远讲，政府采购的市场价格节约率才是考察政府采购效益的科学依据。
考虑到商品的市场价格起伏不定，可以把供应商平均报价近似为市场价。这是因为：政府采购规模庞大，采购行为具有连续性，供应商极其渴望进入并占领政府采购市场，其平均报价一般比市场价要低，将供应商平均报价作为市场价计算出的节约率很严谨。预算资金节约率只能作为考核财政预算编制准确程度的参考指标，实际采购价与市场价相比得出的节约率才能真正体现政府采购的效益。应当着重指出一点：政府采购的节约率也是一枚双仞剑，与市场价相比，过低的节约率也不正常，甚至不可取。因为政府采购还肩负着规范市场秩序，防止不正当竞争，如低价倾销等行为的职责。
二、政府采购的效益分析
政府采购的效益不仅包括经济效益，还包括社会效益。政府采购的经济效益表现为供应商平均报价或预算资金的节约率，与此同时，政府采购还具有许多社会效益，也就是经济学上所谓的正的外在性（Positive Externality）：（1）政府采购是加强廉政建设，从源头上遏制腐败的有效手段；（2）政府采购可以规范市场秩序，扶持国内产业，特别是高新技术产业的发展；（3）政府采购作为一项重要的财政政策，是国家对经济实行宏观调控的重要手段，对于稳定市场供求、平抑物价等起着重要作用。此外，政府采购对保护环境、促进就业、加强对国有资产管理等也具有重要意义。
如何才能最大限度地提高政府采购的效益呢？主要有以下三条途径：
（一）充分引入竞争机制
根据财政部《政府采购信息公告管理办法》等有关规定，政府采购管理机构应建立严格的采购信息披露制度，要求采购机关在规定的媒体上公开发布各类采购信息，让所有合格的供应商及时获取政府采购信息，并有机会参与政府采购市场的竞争，对应当公开招标的项目一律公开招标，维护政府采购"公开、公平、公正"和有效竞争原则。
（二）提高采购工作水平
政府采购计划的编制应当与预算编制同步进行，或者适度超前，必须严格按规定对采购计划进行细化，实现政府采购的规模效益。集中采购机关在采购过程中可以灵活运用各种谈判技巧，充分利用政府采购的规模优势以及采购活动的连续性，获取满意的价格和售后服务，并对供应商的履约情况进行评估，不断完善政府采购供应商的市场准入机制，降低采购风险。积极推行国库集中支付制度，简化采购资金流转环节，提高资金使用效益。
在采购方式上，政府采购应当以招标采购方式为主，同时对定点采购、网上竞价采购等进行积极探索，不断提高采购工作的质量和效率。在招标采购中，评标是重点工作环节，存在的不确定性因素较多。为了规范评标活动，国家计委将下发《评标委员会和评标方法暂行规定》，适用于依法必须招标项目的评标活动，明确规定评标活动要遵循公平、公正、科学、择优的原则；招标人应采取必要措施，保证评标在严格保密的情况下依法进行；任何单位和个人不得非法干预或者影响评标的过程和结果。
（三）扩大政府采购范围，增加集中采购比重
根据国际惯例，政府采购金额一般占国内生产总值（GDP）的10%左右，占财政支出的30%左右。2000年我国的GDP约为88000亿元，按此口径计算出的政府采购规模约为8800亿元。考虑到我国正在进行现代化建设，生产建设性支出的比例相对较高，政府采购实际规模估计会超过10000亿元。与之相比，已纳入政府采购范围的资金额度明显偏低。我国实行的是集中采购与分散采购相结合，以集中采购为主的政府采购制度。由于对分散采购的监控力度很难到位，而集中采购不仅能够实现规模效应，还有利于加强对采购行为的管理和监督。所以应进一步提高政府采购机构的管理和操作能力，不断增加集中采购的比重。
政府采购的净效益不仅包括实行政府采购制度所产生的经济效益与社会效益，还取决于政府采购的成本，降低政府采购的成本是提高政府采购净效益的重要途径。英国有些公共部门指出，通过政府采购获取商品的价格属于沉没成本（Sunk Cost），实际采购成本还应当包括采购过程本身消耗的费用，笔者很赞同这一观点。更何况，政府采购制度本身就是为了降低公共部门购买性支出的成本，所以降低政府采购自身的成本对推行政府采购制度具有特殊的意义。
NP = P1+P2-C （公式1）
NP：净效益 P1 ：经济效益 P2 ：社会效益 C：成本
三、政府采购的成本分析
政府采购工作的主要成本包括政府采购机构的人员经费、公务费、业务费等等。如何才能在保证政府采购机构日常工作顺利开展的前提下，尽量降低这些成本呢？主要有以下两条途径：
（一）根据采购规模确定政府采购机构设置模式
采购规模大的地区设立单独的采购管理机构和采购操作机构，由集中采购机关按照规范的程序自行组织实施采购。规模小的地区（如县一级）可以只设立采购管理或协调机构，采购任务委托上级采购机构或中介机构操作。在目前政府采购规模还比较小的情况下，推行政府采购制度不宜搞"大而全、小而全"，否则必将导致机构臃肿，造成采购工作的效益低下，对全面推行政府采购制度造成严重的负面效应，不利于社会各界对政府采购工作达成共识。
随着政府采购规模的扩大，集中采购比例的上升，政府采购从业人员必将会增加，这是否会导致公务人员膨胀呢？如果处理得当的话，不会产生类似问题。实行规范的政府采购制度，需要设置相应的机构和人员。目前政府机关正在进行机构和人员精简，由于编制等方面的原因，许多地区政府采购管理机构与操作机构并未真正分离，既充当运动员又充当裁判员。对政府采购制度的健康发展形成一定隐患。
监察部、财政部、审计署在《关于2000年推行政府采购制度工作的意见》中明确要求"管理机构与集中采购机构要分开设立，形成制衡"，楼继伟副部长曾经指出"目前不少地方设置的采购机构没有将政府采购的管理职责和具体操作分开，而是将政策与事务合一，这与政府采购最基本的公开、公平、公正原则要求是想悖的。如不注意及时纠正，今后很多问题的根源可能将出自这一模式"。从政府整体角度出发，实行政府采购制度以后，各预算单位采购工作量大幅减少，后勤人员可以相应剥离，减少的人员肯定会大大多于政府采购机构增加的人员。所以，实行政府采购制度可以弥补政府职能的"缺位"，不仅不会造成公务员队伍的进一步膨胀，还有助于实现"小政府、大社会"的合理格局。
（二）降低政府采购业务性成本
对于采购工作必须要消耗的成本，如招标公告费等，财政部已经公布了解决办法。《政府采购信息公告管理办法》第四、第五条规定，由"财政部按照相对集中、受众分布合理的原则，指定发布政府采购信息的报刊和网络等媒介。省级政府采购管理机构还可以指定其他报刊和网络等媒介公告信息，但公告的信息必须一致。财政部指定的媒介应当免费刊登和发布政府采购信息。省级政府采购管理机构指定的媒介原则上免费刊登和发布政府采购信息"。政府采购信息公告的成本已经妥善地得以解决，今后不得再以增加采购成本为由回避公开招标。这从一个侧面也反映了政府采购的公益性，需要社会各界的支持和监督。
随着科学技术的飞速发展，电子商务（Electronic Commerce）在英、美等国的政府采购工作中得到广泛运用，极大地提高了采购效率，有效降低了采购成本，同时使采购合理化，对小额采购尤其如此。在美国的"采购改革网络"（简称"ARNET"）中可以迅速快捷地查找各类政府采购信息。该网络包括：（1）信息窗。可以查找《联邦采购条例》等电子资料；（2）商业或资产采购机会，提供政府机构资料、资产采购计划及其他信息；（3）典型的采购案例，以及采购技能培训等。
美国政府采购市场上高于25000美元的采购信息都可以刊载在《商业日报》及其特设网络（网址：）上，并免费提供。美国政府采购机构还使用电子目录及电子合同网络系统，该系统对所有合同业务进行分类管理。这样，政府采购机构可以浏览目录或该网络系统，也可以通过电子技术直接定货，不仅缩短了定货周期，减少了采购中所需的财力物力，还保证了采购商品的质量，使政府获得最大的收益。
上述先进经验都值得我们深入学习。我国政府采购开展较晚，许多基础工作还有待加强，软、硬件设施也需要不断完善，短时间内还不能过多地依赖电子商务来完成政府采购工作。但电子商务的是降低采购成本，提高采购工作效率的有效途径，是政府采购工作的发展方向。我国许多政府采购机构都已经建立了政府采购网站，通过网站发布采购信息，宣传政府采购政策，提供标书下载等多种服务，有部分政府采购网站还成功实行了网上竞价采购，具备了初步的电子商务功能，有效降低了采购成本。
然而，政府采购网站的建设以及日常运作也需要一定的资金投入，如何解决这部分费用呢？商业性网站主要通过广告等形式获利，政府采购网站属于非赢利性质，但也可以通过评估采购工作，选取一些较好满足了政府采购市场的产品在网站上进行宣传，让预算单位了解产品的详细性能等情况，收取一定的广告费用，维持政府采购网站收支平衡，减轻纳税人的负担。国外政府采购的另外一个发展方向是电子采购卡，我国目前也有个别地区成功地开发出电子采购卡，并成功地运用于定点采购等项目中，值得借鉴和推广。
对政府采购的标书收取工本费是合情合理的。集中采购机关实际操作经验表明，如果不对标书收费，有些不负责的供应商领取标书但不前来投标，开标时可能出现投标供应商不足法定要求，造成废标等情况，延误采购时间。根据成本与费用相匹配的原则，收取适当的标书制作工本费完全合乎情理。根据《关于同意收取政府采购招标标书工本费的通知》[沪财综（2000）2号和沪价行（2000）103号]，上海市政府采购标书收费标准为：货物和服务类的招标标书工本费每套150元；工程类招标标书工本费每套300元，收费收入实行"收支两条线"管理。这部分政府采购成本以收费的形式让相关单位直接承担是较好的选择。
政府采购的成本--效益分析是一项极为复杂的工作，以上仅仅是笔者几点不成熟的想法，精确的分析需要详尽的数据，并引入计量经济学等工具，但增强成本意识对政府采购从业人员而言至关重要。实行政府采购制度的最终目的是什么？不就是用好纳税人的每一分钱，降低公共部门的运作成本吗？如果连政府采购本身的运作成本都控制不住，还谈什么节约财政支出、提高财政资金使用效益呢？想起"希望工程"中那双充满求知欲望的双眼，我们能说些什么，这本是政府应当提供的福利呀！如果政府采购机构能通过降低自身运作成本，进而提高公共支出的使用效益，将节约的资金用于教育、科技等急需财政资金投入的领域，才真正可以说是不辱使命。
一、政府采购的节约率
政府采购的节约率是考察政府采购效益的重要指标，在政府采购制度推行的初始阶段，该节约率一般是指预算资金节约率。改革开放以来，我国社会主义市场经济体制不断健全和完善，但与之相适应的公共财政体系明显滞后，支出管理又是其中的一大薄弱环节。政府采购的预算资金节约率偏高揭示了长期以来我国预算管理的粗放，并从一个侧面反映了实行政府采购制度的必要性。
我国是发展中国家，财政既要满足公共部门的资金需求，还要承担规模庞大的基本建设项目，资金供求矛盾相当突出。缓解财政压力依赖于"开源节流"，有关统计资料表明，"开源"与"节流"对于缓解财政压力所做贡献的比例大约为1 ：3，这或许就是财政部提出要用三年左右的时间争取使财政支出管理改革取得突破性进展的重要原因。随着预算管理方法的改进，国库集中收付制度的推行，预算编制准确程度必将逐步提高，对财政资金的监控力度将进一步加大，政府采购的预算资金节约率会不断降低。
事实上，政府采购对预算资金的节约属于财政部门挖掘自身潜力，堵塞预算资金审批环节等方面存在的漏洞，通过制度方式和技术手段降低信息不充分而取得的成果。该节约率的降低是不可逆转的趋势，是财政支出管理科学化、精确化的体现。那么，应当如何衡量政府采购的效益呢？从长远讲，政府采购的市场价格节约率才是考察政府采购效益的科学依据。
考虑到商品的市场价格起伏不定，可以把供应商平均报价近似为市场价。这是因为：政府采购规模庞大，采购行为具有连续性，供应商极其渴望进入并占领政府采购市场，其平均报价一般比市场价要低，将供应商平均报价作为市场价计算出的节约率很严谨。预算资金节约率只能作为考核财政预算编制准确程度的参考指标，实际采购价与市场价相比得出的节约率才能真正体现政府采购的效益。应当着重指出一点：政府采购的节约率也是一枚双仞剑，与市场价相比，过低的节约率也不正常，甚至不可取。因为政府采购还肩负着规范市场秩序，防止不正当竞争，如低价倾销等行为的职责。
二、政府采购的效益分析
政府采购的效益不仅包括经济效益，还包括社会效益。政府采购的经济效益表现为供应商平均报价或预算资金的节约率，与此同时，政府采购还具有许多社会效益，也就是经济学上所谓的正的外在性（Positive Externality）：（1）政府采购是加强廉政建设，从源头上遏制腐败的有效手段；（2）政府采购可以规范市场秩序，扶持国内产业，特别是高新技术产业的发展；（3）政府采购作为一项重要的财政政策，是国家对经济实行宏观调控的重要手段，对于稳定市场供求、平抑物价等起着重要作用。此外，政府采购对保护环境、促进就业、加强对国有资产管理等也具有重要意义。
如何才能最大限度地提高政府采购的效益呢？主要有以下三条途径：
（一）充分引入竞争机制
根据财政部《政府采购信息公告管理办法》等有关规定，政府采购管理机构应建立严格的采购信息披露制度，要求采购机关在规定的媒体上公开发布各类采购信息，让所有合格的供应商及时获取政府采购信息，并有机会参与政府采购市场的竞争，对应当公开招标的项目一律公开招标，维护政府采购"公开、公平、公正"和有效竞争原则。
（二）提高采购工作水平
政府采购计划的编制应当与预算编制同步进行，或者适度超前，必须严格按规定对采购计划进行细化，实现政府采购的规模效益。集中采购机关在采购过程中可以灵活运用各种谈判技巧，充分利用政府采购的规模优势以及采购活动的连续性，获取满意的价格和售后服务，并对供应商的履约情况进行评估，不断完善政府采购供应商的市场准入机制，降低采购风险。积极推行国库集中支付制度，简化采购资金流转环节，提高资金使用效益。
在采购方式上，政府采购应当以招标采购方式为主，同时对定点采购、网上竞价采购等进行积极探索，不断提高采购工作的质量和效率。在招标采购中，评标是重点工作环节，存在的不确定性因素较多。为了规范评标活动，国家计委将下发《评标委员会和评标方法暂行规定》，适用于依法必须招标项目的评标活动，明确规定评标活动要遵循公平、公正、科学、择优的原则；招标人应采取必要措施，保证评标在严格保密的情况下依法进行；任何单位和个人不得非法干预或者影响评标的过程和结果。
（三）扩大政府采购范围，增加集中采购比重
根据国际惯例，政府采购金额一般占国内生产总值（GDP）的10%左右，占财政支出的30%左右。2000年我国的GDP约为88000亿元，按此口径计算出的政府采购规模约为8800亿元。考虑到我国正在进行现代化建设，生产建设性支出的比例相对较高，政府采购实际规模估计会超过10000亿元。与之相比，已纳入政府采购范围的资金额度明显偏低。我国实行的是集中采购与分散采购相结合，以集中采购为主的政府采购制度。由于对分散采购的监控力度很难到位，而集中采购不仅能够实现规模效应，还有利于加强对采购行为的管理和监督。所以应进一步提高政府采购机构的管理和操作能力，不断增加集中采购的比重。
政府采购的净效益不仅包括实行政府采购制度所产生的经济效益与社会效益，还取决于政府采购的成本，降低政府采购的成本是提高政府采购净效益的重要途径。英国有些公共部门指出，通过政府采购获取商品的价格属于沉没成本（Sunk Cost），实际采购成本还应当包括采购过程本身消耗的费用，笔者很赞同这一观点。更何况，政府采购制度本身就是为了降低公共部门购买性支出的成本，所以降低政府采购自身的成本对推行政府采购制度具有特殊的意义。
NP = P1+P2-C （公式1）
NP：净效益 P1 ：经济效益 P2 ：社会效益 C：成本
三、政府采购的成本分析
政府采购工作的主要成本包括政府采购机构的人员经费、公务费、业务费等等。如何才能在保证政府采购机构日常工作顺利开展的前提下，尽量降低这些成本呢？主要有以下两条途径：
（一）根据采购规模确定政府采购机构设置模式
采购规模大的地区设立单独的采购管理机构和采购操作机构，由集中采购机关按照规范的程序自行组织实施采购。规模小的地区（如县一级）可以只设立采购管理或协调机构，采购任务委托上级采购机构或中介机构操作。在目前政府采购规模还比较小的情况下，推行政府采购制度不宜搞"大而全、小而全"，否则必将导致机构臃肿，造成采购工作的效益低下，对全面推行政府采购制度造成严重的负面效应，不利于社会各界对政府采购工作达成共识。
随着政府采购规模的扩大，集中采购比例的上升，政府采购从业人员必将会增加，这是否会导致公务人员膨胀呢？如果处理得当的话，不会产生类似问题。实行规范的政府采购制度，需要设置相应的机构和人员。目前政府机关正在进行机构和人员精简，由于编制等方面的原因，许多地区政府采购管理机构与操作机构并未真正分离，既充当运动员又充当裁判员。对政府采购制度的健康发展形成一定隐患。
监察部、财政部、审计署在《关于2000年推行政府采购制度工作的意见》中明确要求"管理机构与集中采购机构要分开设立，形成制衡"，楼继伟副部长曾经指出"目前不少地方设置的采购机构没有将政府采购的管理职责和具体操作分开，而是将政策与事务合一，这与政府采购最基本的公开、公平、公正原则要求是想悖的。如不注意及时纠正，今后很多问题的根源可能将出自这一模式"。从政府整体角度出发，实行政府采购制度以后，各预算单位采购工作量大幅减少，后勤人员可以相应剥离，减少的人员肯定会大大多于政府采购机构增加的人员。所以，实行政府采购制度可以弥补政府职能的"缺位"，不仅不会造成公务员队伍的进一步膨胀，还有助于实现"小政府、大社会"的合理格局。
（二）降低政府采购业务性成本
对于采购工作必须要消耗的成本，如招标公告费等，财政部已经公布了解决办法。《政府采购信息公告管理办法》第四、第五条规定，由"财政部按照相对集中、受众分布合理的原则，指定发布政府采购信息的报刊和网络等媒介。省级政府采购管理机构还可以指定其他报刊和网络等媒介公告信息，但公告的信息必须一致。财政部指定的媒介应当免费刊登和发布政府采购信息。省级政府采购管理机构指定的媒介原则上免费刊登和发布政府采购信息"。政府采购信息公告的成本已经妥善地得以解决，今后不得再以增加采购成本为由回避公开招标。这从一个侧面也反映了政府采购的公益性，需要社会各界的支持和监督。
随着科学技术的飞速发展，电子商务（Electronic Commerce）在英、美等国的政府采购工作中得到广泛运用，极大地提高了采购效率，有效降低了采购成本，同时使采购合理化，对小额采购尤其如此。在美国的"采购改革网络"（简称"ARNET"）中可以迅速快捷地查找各类政府采购信息。该网络包括：（1）信息窗。可以查找《联邦采购条例》等电子资料；（2）商业或资产采购机会，提供政府机构资料、资产采购计划及其他信息；（3）典型的采购案例，以及采购技能培训等。
美国政府采购市场上高于25000美元的采购信息都可以刊载在《商业日报》及其特设网络（网址：）上，并免费提供。美国政府采购机构还使用电子目录及电子合同网络系统，该系统对所有合同业务进行分类管理。这样，政府采购机构可以浏览目录或该网络系统，也可以通过电子技术直接定货，不仅缩短了定货周期，减少了采购中所需的财力物力，还保证了采购商品的质量，使政府获得最大的收益。
上述先进经验都值得我们深入学习。我国政府采购开展较晚，许多基础工作还有待加强，软、硬件设施也需要不断完善，短时间内还不能过多地依赖电子商务来完成政府采购工作。但电子商务的是降低采购成本，提高采购工作效率的有效途径，是政府采购工作的发展方向。我国许多政府采购机构都已经建立了政府采购网站，通过网站发布采购信息，宣传政府采购政策，提供标书下载等多种服务，有部分政府采购网站还成功实行了网上竞价采购，具备了初步的电子商务功能，有效降低了采购成本。
然而，政府采购网站的建设以及日常运作也需要一定的资金投入，如何解决这部分费用呢？商业性网站主要通过广告等形式获利，政府采购网站属于非赢利性质，但也可以通过评估采购工作，选取一些较好满足了政府采购市场的产品在网站上进行宣传，让预算单位了解产品的详细性能等情况，收取一定的广告费用，维持政府采购网站收支平衡，减轻纳税人的负担。国外政府采购的另外一个发展方向是电子采购卡，我国目前也有个别地区成功地开发出电子采购卡，并成功地运用于定点采购等项目中，值得借鉴和推广。
对政府采购的标书收取工本费是合情合理的。集中采购机关实际操作经验表明，如果不对标书收费，有些不负责的供应商领取标书但不前来投标，开标时可能出现投标供应商不足法定要求，造成废标等情况，延误采购时间。根据成本与费用相匹配的原则，收取适当的标书制作工本费完全合乎情理。根据《关于同意收取政府采购招标标书工本费的通知》[沪财综（2000）2号和沪价行（2000）103号]，上海市政府采购标书收费标准为：货物和服务类的招标标书工本费每套150元；工程类招标标书工本费每套300元，收费收入实行"收支两条线"管理。这部分政府采购成本以收费的形式让相关单位直接承担是较好的选择。
政府采购的成本--效益分析是一项极为复杂的工作，以上仅仅是笔者几点不成熟的想法，精确的分析需要详尽的数据，并引入计量经济学等工具，但增强成本意识对政府采购从业人员而言至关重要。实行政府采购制度的最终目的是什么？不就是用好纳税人的每一分钱，降低公共部门的运作成本吗？如果连政府采购本身的运作成本都控制不住，还谈什么节约财政支出、提高财政资金使用效益呢？想起"希望工程"中那双充满求知欲望的双眼，我们能说些什么，这本是政府应当提供的福利呀！如果政府采购机构能通过降低自身运作成本，进而提高公共支出的使用效益，将节约的资金用于教育、科技等急需财政资金投入的领域，才真正可以说是不辱使命。
