论国有企业财务人格化管理模式
来源： 《财务与会计》·张兆国、张新朝、何竣宇
2003-08-14
普通
一、构建国有企业财务人格化管理模式的重要意义
马克思说：“人们扮演的经济角色不过是经济关系的人格化”。对国有企业财务实施人格化管理，就是要从宏观（国有资本所有权的代表）和微观（国有企业法人财产权的代表）两个层次上，明确国有企业的财务主体及其责权利关系，使他们对国有企业财务均具有定义良好的支付函数，自觉地按照国有资本的本质属性管理好国有企业财务，实现国有企业价值最大化之目标。我们认为，这是在两权分离的条件下，实现加强对国有企业财务的有效管理而必须解决的一个关键性问题，妥善解决这个问题，对于维护国家所有者权益，落实企业法人财产权，提高国有资本使用效益，实现国有资本保值增值，均具有十分重要的意义。
目前，国有企业存在着一个十分突出的问题，就是由于各政府部门不是国有企业的原业主，因此“所有者缺位”便使得政府部门在下放了对国有企业的经营管理权之后，难以有效地控制和监督国有企业经营者的行为，从而产生了“内部人控制”问题。这个问题已越来越成为一种直接危及国有资产权益及其运营效率的普遍现象。这正从反面说明了对国有企业财务实施人格化管理的必要性和重要性。首钢在其内部实行了“把公有制人格化”、“把公有制落实到人”的做法，并取得了显著的效益，这一成功的经验也从正面证明了这一点。
二、构建国有企业财务人格化管理模式的基本原则构建与社会主义市场经济要求相适应的国有企业财务人格化管理模式，应遵循下列基本原则：
1、“政资分开”原则，即在政府这一层次上，将国有资本所有权管理职能从行政管理职能中分离出来，在建立出资人管理制度下，实行国有资产与财务统一管理。实践证明，这样做至少有以下三大好处：一是可以使国有资产形成独立的营运系统，以便进行统一管理，提高国有资产营运效益；二是只有实行国有资产独立营运，才有可能使之人格化，建立起责权利相结合的运行机制；三是为“政企分开”提供了前提条件。国有企业财务作为国有企业财产价值运动的实现形式，显然是国有资产管理的重要内容。而且国有资产管理部门对国有企业财产的监督管理，也主要是通过对国有企业财务的监督管理来实施的。所以，对国有企业财务实施人格化管理，就必须遵循“政资分开”的原则。
2、“两权分离”原则，即在“政资分开”的基础上，从微观层次上将国有资产的所有权与企业法人财产权相分离，以赋予国有企业独立经营其资产的法人财产权，使之成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。赋予企业的筹资权、投资权、留用资金支配权、资产处置权、定价权、成本费用开支权等财权，是企业法人财产权的核心。有学者认为：“人格化和独立化都是市场经济对企业的要求，资本人格化是企业经营独立化的内在灵魂，企业经营独立化是资本人格化的外在运动，体现了发达商品经济下物的人格化和人格的物化之间的矛盾统一，是企业在市场经济中有意识运作的两个基本要素和特征。”
3、责权利相结合原则，即对各财务主体的财务责任、财务权力和经济利益以及这三者之间的关系加以规范。财务责任是指各财务主体在筹资、投资、收益增长、资本保全与积累等方面所承担的责任；财务权力是指各财务主体在资金占有、使用、收益、分配、处置等方面所享有的权力；经济利益是指各财务主体在收益分配中所占有的份额及比例。这三者之间的关系是：财务责任是核心，因为它是确定财务权力的依据，其履行状况也是确定经济利益的依据；财务权力是保证或前提，因为各财务主体只有拥有必要的财权，才能独立地进行其财务活动，履行其财务责任；经济利益是目的，因为它是各财务主体努力履行其财务责任的内在动力，也是各财务主体维持其生存和发展的物质基础。因此，在构建国有企业财务人格化管理模式中，只有贯彻这一原则，才能使该模式富有活力、充满生机，以充分调动各财务主体的积极性和创造性。
4、“物的人格化”与“人格的物化”相统一原则，即国有企业财务的人格化要同国有企业资本的增值这一本质属性保持一致。在商品货币经济的条件下，企业的财务活动是企业再生产过程中客观存在的资本运动。资本运动的本质特征是资本的价值增值性。马克思说：“资本只有一种生活本能，这就是增值自身。”资本的这一本质属性是资本与生俱来的规律性，是市场机制的基本原则在资本自身上的反映和要求。因此，在强调国有企业财务人格化的同时，也要强调各财务主体应具有资本的品格，即解决“人格的物化”问题，使各财务主体同国有资本更加紧密地结合为一体。这也是对国有企业财务实行人格化管理的根本目的。
三、国有企业财务人格化管理模式的基本框架
根据上述基本原则，我们认为，国有企业财务人格化管理模式的基本框架可以由如下四个部分组成：
（一）主体结构
在两权分离的条件下，国有企业的财务主体是谁？目前，我国学术界有不同的认识，归纳起来，主要有“企业所有者主体论”、“企业经营者主体论”、“企业所有者和经营者二元主体论”、“企业主体论”、“企业财务经理或财务部门主体论”等观点。可见，对这个问题有必要作继续深入的研究。我们认为，要正确地解决这个问题，就应该按照上述“政资分开”、“两权分离”的原则，从国有企业的所有者和经营者两个紧密相联的方面来加以探讨。
从国有企业所有者的角度来看，国家作为国有企业的所有者为了实现国有资本保值与增值之目的，就必然对国有企业进行所有权约束。但是，如前所说，由于国家本身是一个抽象的概念，并不直接具备这种所有权约束能力，因此就必须在政府这一层次上，按照“政资分离”的原则，授权国有资产投资管理机构，如国有资产经营公司等，以代表国家来行使国有资本所有权管理职能，对国有企业财务活动从宏观上实施监督与管理。国有资产经营公司是经国有资产管理部门授权的专营国有资本的具体产权代表和企业性组织，它主要以控（参）股方式对其全资企业、控股企业、参股企业的国有资产行使出资人的权利，并相应承担国有资本保值增值之责任。实践证明，只有国有资产管理部门，而没有国有资产经营公司，就意味着前者是空中楼阁，缺少与企业直接联系的“把手”，因而无法对国有资本经营进行具体而有效的运作。所以，国有资产经营公司是使国有资本经营由虚变实的关键性环节。由上述可见，从国有企业的所有者来看，国有企业的财务主体主要有国有资产管理部门和国有资产经营公司。
再从国有企业经营者的角度来看，在两权分离的条件下，企业的经营者是谁？学术界有不同的看法，归纳起来，有三种：一是认为董事会是经营者，而经理则是管理者；二是认为董事会和经理均是经营者，但侧重点不同；三是认为只有经理是经营者。结合我国国有企业的实际情况，我们更同意第二种看法，因为经营者是掌握经营权的人。从我国《公司法》的规定来看，董事会是主要的经营者，而经理则是分享经营者角色的管理者。这样，经营者便构成国有企业财务的微观主体。
综上所述，从国有企业的所有者和经营者两方面来看，国有企业的财务主体主要由国有资产管理部门、国有资产经营公司和国有企业经营者构成。但是，由于这三个不同层次上的财务主体均是由个体劳动组合而成的联合劳动体，因此为了使个体劳动体现联合劳动的要求，还有必要对这三个主体按照其组织形式和管理方式作进一步的细分，从而形成一种“金字塔”式的财务主体结构。
（二）责任结构
上述各财务主体作为从不同层次上对国有企业财务实施管理的行为者，首先必须是一个责任主体，要对其行为结果负责。这就必须明确地规范他们的责任，以便形成一个可以追溯资产责任的机制。
国有资产管理部门作为代表国家来行使国有资本所有者职能的部门，其责任目标可以包括三个方面：一是国有资本要从总体上保值增值；二是国有资本要有效地服务于国民经济的整体效益和长远利益；三是国有资本要有效地实现政府的政策目标。为了全面地实现这些目标，国有资产管理部门就必须从所有权管理职能出发，对国有资产经营公司和国有企业的财务行为实施有效的行政管理。其职责主要有：做好与国有企业财务密切相关的产权管理基础工作，包括清产核资、产权界定、处理产权纠纷、产权登记和国有资产汇总表等；制定国家出资人财务管理制度，并检查、监督其执行情况；组织收缴国有资产产权收益，并按照国家有关规定加以处理与管理；编制国有资产经营预算；配合政府部门实施产业政策，对国有资金的投向与结构进行调整，使之与整个国民经济或区域经济的发展相协调；组建国有资产经营公司，监督它们合理地组织财务活动等。
国有资产经营公司作为国有资产管理部门委托对国有资本进行经营的具体产权代表，其责任目标是确保国有资本安全和增值。为了实现这一目标，国有资产经营公司就必须对所属国有企业的财务行为实行有效的管理。其职责主要有：对现有财务资金的分布与结构加以调整，从资产增量与存量上优化国有资产配置，实现国有资产不断增值；编制并执行财务预算，报国有资产管理部门据以汇编全国或地方财务预算；按照产权规定的界区，采用证券化增加或减少股份、委派董事或组建董事会等方式，对所属企业的筹资、投资、资产使用、成本费用、收益分配进行产权约束；确定所属企业经营者的财务责任及其考评办法；按照国家有关规定分配产权收益，及时足额上交产权收益；在授权范围内对所经营的国有资产进行处置等。
国有资产经营者作为国有企业法人财产权的代表，其责任目标是实现企业价值最大化。为了实现这一目标，国有企业经营者就必须对本企业的财务活动进行有效的规划与控制。其职责主要有：建立经营资产责任制，对国有资产承担保值与增值的责任；按规定分配利润，及时足额地向国家上交税金和向国有资产经营公司上交产权收益；科学而有效地进行筹资、投资、资产管理等财务活动，控制资金耗资，降低成本费用；遵守国家有关法律、法规和政策以及国有资产管理机构制定的财务规章制度等。各财务主体的这些财务责任，与各财务主体本身具有结构性一样，也具有结构性。
（三）权力结构
为了保证上述各财务主体能够履行其上述财务责任，其前提是必须赋予它们相应的财务权力。国有资产管理部门从其行政性来看，具有一定的行政管理权；从其经济性来看，具有代表国家从总体上对国有资产行使其监督管理、投资、收益和处分等权力。国有资产经营公司对所经营的国有资本享有占有、投资、收益和在所投资的企业之间进行调整，以及选择企业经营者等权力。国有企业经营者对所拥有的国有资产享有法人财产权，其中财权包括筹资权、投资权、留用资金支配权、资产处置权、成本费用开支权、定价权、营业收入支配权等。
（四）利益结构
马克思说：“人们奋斗所争取的，都同他们的利益有关。”为了促使各财务主体积极、主动地实现其责任目标和履行其财务责任，就必须建立起合理的责任考评与利益分配机制，即对各财务主体履行其责任的情况进行分析评价，并与他们的经济利益以及政治利益和文化利益挂钩。
国有资产管理部门由于是代表政府行使职能，应按照出资人管理制度维护国有资本权益。国有资产经营公司在履行上述责任的前提下，可享受的物质利益是从所属企业获取的产权收益中，按照一定的比例，提取工资、奖金等费用以及公益金和公积金；否则，其物质利益就会受到相应的影响。国有企业经营者在履行上述责任的前提下，其企业可享受的物质利益是按照规定从经营收入中开支各种费用，从税后利润中提取公益金和公积金；否则，其物质利益就会受到相应的影响。另外，在履行上述责任的前提下，国有资产经营公司和国有企业的负责人除了获得基本收入外，还应获得风险收入和精神奖励；若因玩忽职守，造成经济损失，应该追究其经济责任和法律责任。
马克思说：“人们扮演的经济角色不过是经济关系的人格化”。对国有企业财务实施人格化管理，就是要从宏观（国有资本所有权的代表）和微观（国有企业法人财产权的代表）两个层次上，明确国有企业的财务主体及其责权利关系，使他们对国有企业财务均具有定义良好的支付函数，自觉地按照国有资本的本质属性管理好国有企业财务，实现国有企业价值最大化之目标。我们认为，这是在两权分离的条件下，实现加强对国有企业财务的有效管理而必须解决的一个关键性问题，妥善解决这个问题，对于维护国家所有者权益，落实企业法人财产权，提高国有资本使用效益，实现国有资本保值增值，均具有十分重要的意义。
目前，国有企业存在着一个十分突出的问题，就是由于各政府部门不是国有企业的原业主，因此“所有者缺位”便使得政府部门在下放了对国有企业的经营管理权之后，难以有效地控制和监督国有企业经营者的行为，从而产生了“内部人控制”问题。这个问题已越来越成为一种直接危及国有资产权益及其运营效率的普遍现象。这正从反面说明了对国有企业财务实施人格化管理的必要性和重要性。首钢在其内部实行了“把公有制人格化”、“把公有制落实到人”的做法，并取得了显著的效益，这一成功的经验也从正面证明了这一点。
二、构建国有企业财务人格化管理模式的基本原则构建与社会主义市场经济要求相适应的国有企业财务人格化管理模式，应遵循下列基本原则：
1、“政资分开”原则，即在政府这一层次上，将国有资本所有权管理职能从行政管理职能中分离出来，在建立出资人管理制度下，实行国有资产与财务统一管理。实践证明，这样做至少有以下三大好处：一是可以使国有资产形成独立的营运系统，以便进行统一管理，提高国有资产营运效益；二是只有实行国有资产独立营运，才有可能使之人格化，建立起责权利相结合的运行机制；三是为“政企分开”提供了前提条件。国有企业财务作为国有企业财产价值运动的实现形式，显然是国有资产管理的重要内容。而且国有资产管理部门对国有企业财产的监督管理，也主要是通过对国有企业财务的监督管理来实施的。所以，对国有企业财务实施人格化管理，就必须遵循“政资分开”的原则。
2、“两权分离”原则，即在“政资分开”的基础上，从微观层次上将国有资产的所有权与企业法人财产权相分离，以赋予国有企业独立经营其资产的法人财产权，使之成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。赋予企业的筹资权、投资权、留用资金支配权、资产处置权、定价权、成本费用开支权等财权，是企业法人财产权的核心。有学者认为：“人格化和独立化都是市场经济对企业的要求，资本人格化是企业经营独立化的内在灵魂，企业经营独立化是资本人格化的外在运动，体现了发达商品经济下物的人格化和人格的物化之间的矛盾统一，是企业在市场经济中有意识运作的两个基本要素和特征。”
3、责权利相结合原则，即对各财务主体的财务责任、财务权力和经济利益以及这三者之间的关系加以规范。财务责任是指各财务主体在筹资、投资、收益增长、资本保全与积累等方面所承担的责任；财务权力是指各财务主体在资金占有、使用、收益、分配、处置等方面所享有的权力；经济利益是指各财务主体在收益分配中所占有的份额及比例。这三者之间的关系是：财务责任是核心，因为它是确定财务权力的依据，其履行状况也是确定经济利益的依据；财务权力是保证或前提，因为各财务主体只有拥有必要的财权，才能独立地进行其财务活动，履行其财务责任；经济利益是目的，因为它是各财务主体努力履行其财务责任的内在动力，也是各财务主体维持其生存和发展的物质基础。因此，在构建国有企业财务人格化管理模式中，只有贯彻这一原则，才能使该模式富有活力、充满生机，以充分调动各财务主体的积极性和创造性。
4、“物的人格化”与“人格的物化”相统一原则，即国有企业财务的人格化要同国有企业资本的增值这一本质属性保持一致。在商品货币经济的条件下，企业的财务活动是企业再生产过程中客观存在的资本运动。资本运动的本质特征是资本的价值增值性。马克思说：“资本只有一种生活本能，这就是增值自身。”资本的这一本质属性是资本与生俱来的规律性，是市场机制的基本原则在资本自身上的反映和要求。因此，在强调国有企业财务人格化的同时，也要强调各财务主体应具有资本的品格，即解决“人格的物化”问题，使各财务主体同国有资本更加紧密地结合为一体。这也是对国有企业财务实行人格化管理的根本目的。
三、国有企业财务人格化管理模式的基本框架
根据上述基本原则，我们认为，国有企业财务人格化管理模式的基本框架可以由如下四个部分组成：
（一）主体结构
在两权分离的条件下，国有企业的财务主体是谁？目前，我国学术界有不同的认识，归纳起来，主要有“企业所有者主体论”、“企业经营者主体论”、“企业所有者和经营者二元主体论”、“企业主体论”、“企业财务经理或财务部门主体论”等观点。可见，对这个问题有必要作继续深入的研究。我们认为，要正确地解决这个问题，就应该按照上述“政资分开”、“两权分离”的原则，从国有企业的所有者和经营者两个紧密相联的方面来加以探讨。
从国有企业所有者的角度来看，国家作为国有企业的所有者为了实现国有资本保值与增值之目的，就必然对国有企业进行所有权约束。但是，如前所说，由于国家本身是一个抽象的概念，并不直接具备这种所有权约束能力，因此就必须在政府这一层次上，按照“政资分离”的原则，授权国有资产投资管理机构，如国有资产经营公司等，以代表国家来行使国有资本所有权管理职能，对国有企业财务活动从宏观上实施监督与管理。国有资产经营公司是经国有资产管理部门授权的专营国有资本的具体产权代表和企业性组织，它主要以控（参）股方式对其全资企业、控股企业、参股企业的国有资产行使出资人的权利，并相应承担国有资本保值增值之责任。实践证明，只有国有资产管理部门，而没有国有资产经营公司，就意味着前者是空中楼阁，缺少与企业直接联系的“把手”，因而无法对国有资本经营进行具体而有效的运作。所以，国有资产经营公司是使国有资本经营由虚变实的关键性环节。由上述可见，从国有企业的所有者来看，国有企业的财务主体主要有国有资产管理部门和国有资产经营公司。
再从国有企业经营者的角度来看，在两权分离的条件下，企业的经营者是谁？学术界有不同的看法，归纳起来，有三种：一是认为董事会是经营者，而经理则是管理者；二是认为董事会和经理均是经营者，但侧重点不同；三是认为只有经理是经营者。结合我国国有企业的实际情况，我们更同意第二种看法，因为经营者是掌握经营权的人。从我国《公司法》的规定来看，董事会是主要的经营者，而经理则是分享经营者角色的管理者。这样，经营者便构成国有企业财务的微观主体。
综上所述，从国有企业的所有者和经营者两方面来看，国有企业的财务主体主要由国有资产管理部门、国有资产经营公司和国有企业经营者构成。但是，由于这三个不同层次上的财务主体均是由个体劳动组合而成的联合劳动体，因此为了使个体劳动体现联合劳动的要求，还有必要对这三个主体按照其组织形式和管理方式作进一步的细分，从而形成一种“金字塔”式的财务主体结构。
（二）责任结构
上述各财务主体作为从不同层次上对国有企业财务实施管理的行为者，首先必须是一个责任主体，要对其行为结果负责。这就必须明确地规范他们的责任，以便形成一个可以追溯资产责任的机制。
国有资产管理部门作为代表国家来行使国有资本所有者职能的部门，其责任目标可以包括三个方面：一是国有资本要从总体上保值增值；二是国有资本要有效地服务于国民经济的整体效益和长远利益；三是国有资本要有效地实现政府的政策目标。为了全面地实现这些目标，国有资产管理部门就必须从所有权管理职能出发，对国有资产经营公司和国有企业的财务行为实施有效的行政管理。其职责主要有：做好与国有企业财务密切相关的产权管理基础工作，包括清产核资、产权界定、处理产权纠纷、产权登记和国有资产汇总表等；制定国家出资人财务管理制度，并检查、监督其执行情况；组织收缴国有资产产权收益，并按照国家有关规定加以处理与管理；编制国有资产经营预算；配合政府部门实施产业政策，对国有资金的投向与结构进行调整，使之与整个国民经济或区域经济的发展相协调；组建国有资产经营公司，监督它们合理地组织财务活动等。
国有资产经营公司作为国有资产管理部门委托对国有资本进行经营的具体产权代表，其责任目标是确保国有资本安全和增值。为了实现这一目标，国有资产经营公司就必须对所属国有企业的财务行为实行有效的管理。其职责主要有：对现有财务资金的分布与结构加以调整，从资产增量与存量上优化国有资产配置，实现国有资产不断增值；编制并执行财务预算，报国有资产管理部门据以汇编全国或地方财务预算；按照产权规定的界区，采用证券化增加或减少股份、委派董事或组建董事会等方式，对所属企业的筹资、投资、资产使用、成本费用、收益分配进行产权约束；确定所属企业经营者的财务责任及其考评办法；按照国家有关规定分配产权收益，及时足额上交产权收益；在授权范围内对所经营的国有资产进行处置等。
国有资产经营者作为国有企业法人财产权的代表，其责任目标是实现企业价值最大化。为了实现这一目标，国有企业经营者就必须对本企业的财务活动进行有效的规划与控制。其职责主要有：建立经营资产责任制，对国有资产承担保值与增值的责任；按规定分配利润，及时足额地向国家上交税金和向国有资产经营公司上交产权收益；科学而有效地进行筹资、投资、资产管理等财务活动，控制资金耗资，降低成本费用；遵守国家有关法律、法规和政策以及国有资产管理机构制定的财务规章制度等。各财务主体的这些财务责任，与各财务主体本身具有结构性一样，也具有结构性。
（三）权力结构
为了保证上述各财务主体能够履行其上述财务责任，其前提是必须赋予它们相应的财务权力。国有资产管理部门从其行政性来看，具有一定的行政管理权；从其经济性来看，具有代表国家从总体上对国有资产行使其监督管理、投资、收益和处分等权力。国有资产经营公司对所经营的国有资本享有占有、投资、收益和在所投资的企业之间进行调整，以及选择企业经营者等权力。国有企业经营者对所拥有的国有资产享有法人财产权，其中财权包括筹资权、投资权、留用资金支配权、资产处置权、成本费用开支权、定价权、营业收入支配权等。
（四）利益结构
马克思说：“人们奋斗所争取的，都同他们的利益有关。”为了促使各财务主体积极、主动地实现其责任目标和履行其财务责任，就必须建立起合理的责任考评与利益分配机制，即对各财务主体履行其责任的情况进行分析评价，并与他们的经济利益以及政治利益和文化利益挂钩。
国有资产管理部门由于是代表政府行使职能，应按照出资人管理制度维护国有资本权益。国有资产经营公司在履行上述责任的前提下，可享受的物质利益是从所属企业获取的产权收益中，按照一定的比例，提取工资、奖金等费用以及公益金和公积金；否则，其物质利益就会受到相应的影响。国有企业经营者在履行上述责任的前提下，其企业可享受的物质利益是按照规定从经营收入中开支各种费用，从税后利润中提取公益金和公积金；否则，其物质利益就会受到相应的影响。另外，在履行上述责任的前提下，国有资产经营公司和国有企业的负责人除了获得基本收入外，还应获得风险收入和精神奖励；若因玩忽职守，造成经济损失，应该追究其经济责任和法律责任。
