韩强：对樊纲“国资管理、营运体制设想”的不同看法
来源： 韩强
2002-11-01
普通
9月12日我写了一篇《评左大培的设想：国有资产的动态管理》发表在《和讯财经》的专栏中，指出左大培、刘纪鹏、樊钢提出的国有资产管理设想，很有启发意义。10月17日，媒体报道：樊纲对国资管理、营运体制提出几点设想：首先，要有明确的国资管理所有权代理机构，便于政府各部门在改制过程中的协调。其次，国有资产应实行分级行使所有权，地方政府应有权力处置、管理地方资产；在国有资产所有权代理机构的下面，就是国有资产管理公司，职责只是管理资产，不管理企业。国家要任命，但国资公司不能任命所投资企业的管理者，只能委派专职董事。这样，就解决了现在的"二婆婆"现象，企业会更有自主性，国有资产也有可能更好地保值增值。（《国际金融报》2002年10月17日第四版）
我认为，在这个框架中“地方政府应有权力处置、管理地方资产”，“国家要任命国有资产管理公司的主要管理者”，并没有解决政企分开的问题。特别是地方政府有权处置地方资产，仍然会导致行政干部说了算，以行政管理的方法管理地方资产，应该明确地方资产由当地人民代表大会进行监督管理，其处置权属于当地人民代表大会氢设立的国有资产监督管理委员会，资产经营公司只有经营权没有资产处置的决定权，也就是说国有资产的买卖必须经过当地人民代表大会设立的国有资产监督管理委员会的批准。同时国有资产管理公司的主要管理者应该公开招聘，而不是由行政部门任命，因为他们是经营者不是行政干部，更何况现在行政干部都在实行公务员的招聘制，为什么国有资产管理公司的主要管理者要采取任命制呢，任命制不适合竞争上岗的原则。如果只是国资公司实行招聘制，它上面的国有资产管理公司的主要管理者是任命的，同时，地方政府应有权力处置、管理地方资产，仍然不能避免"二婆婆"的现象，现在我们的许多企业实行了公开招聘制，但是它上面的领导仍然是任命的，实际上很难做到自主经营。
也许有人要问：政府没有有权力处置、管理地方资产，也不再任命国有资产管理公司的主要管理者了，那么政府干什么？它的权力是不是削弱了。我认为，不是这样。首先必须明确政府的权力是人民给的，其宗旨是为人民服务，是通过行政管理体现自己的职能。
也就是说，政府主要是进行法规的监督与管理，保证市场有序的运行。正如交通管理一样。各种车辆必须合格才能上路，在运行中必须遵守交通法规，对违反交通规则者进行处理，以保证交通畅通。，同样道理，任何企业不管是国营的，还是民营的都必须遵守市场规则，即使是国有资产管理机构或公司以及下面的企业也不例外，必须明确国有资产管理机构或公司是经营机构，不是行政机构。说得明确一些，明确国有资产管理机构或公司，经营的是国有资本，不是具体的企业，它的注意力应该放在国有资本在市场中的运行过程之中，因此国有资本应该以参股的形式进入企业，而企业不一定是单一的国有资产，可以有各种成份，现在我们的很多上市公司就是多种成份。实际上国有股占主导地位的公司应该叫国有控股公司。欧洲一些国家。20-30%的国有股就能使公司成为国有控股公司，这值得我们研究。从资本流通的角度看，我们的经营管理者应该学会在动态中把握国有资产的保值增值，同时资本经营也便于国有资产进入或退出某个具体的企业，市场经济是动态的经济。因此我们的经营管理者要学习的东西很多，要适应现代经营管理的新形式。
就在媒体报道“樊钢设想”的前一天，10月16日，我看到一篇报道：最近财政部科研所一位专家透露，目前关于"公共部门"的建立已在筹划之中。
首先，全国人民代表大会常务委员会将下设国有资产管理委员会。该委员会直接对人大负责，其成员由人大选举产生，其职责是代表全体人民行使国有资产的所有权，审查财政部门汇总编制的国有资产经营预决算，监督国有资产的经营与管理。同时，在政府中设置管理国有资产的专职机构，行使政府对国有资产的行政管理职能，承担管理全社会国有资产的职责，不仅管理经营性国有资产，而且管理非经营性国有资产。通过管理和监督防止国有资产流失，该机构还可作为国有资产管理委员会的执行机构，主要职责是制定国有资产管理的行政法规，负责国有资产产权交易的管理和国有资产评估的管理以及对资产经营进行监督等。总之该机构的管理对象是国有资产而非国有资产经营机构。
其次，还要建立公共财产和国有资产收益分立的复式预算制度，真正实现利税的分流和分用，使国有资产的利润以投资的方式用于发展国有经济。财政部是国家预算的管理机关，国有资产经营预算是国家预算的组成部分，因此，国有资产经营相关财务由财政部进行全面管理和监督。
此外，根据本次国资管理体制改革的设想，在国有资产经营公司的人事问题上可能出现较大的突破。"今后组建起来的国有资产经营公司的负责人将更多地起用优秀的企业家，而非通常意义上的行政官员。" "构建国资运营主体，真正实现政资分开，财权、人权、事权三权合一这些改革设想被明确提出后，立即遭到了不少地方政府的非议。"中国人民大学财政金融学院教授江隽因此对国资管理新体制年内出台的可能性持观望态度，他告诉记者，"国资管理体制改革的设想变为现实还需要克服许多现实的阻力。"（《21世纪经济报道》2002年10月16日）
看了这篇报道时，我感到欣慰。当我看到："全国人民代表大会常务委员会将下设国有资产管理委员会。该委员会直接对人大负责，其成员由人大选举产生，其职责是代表全体人民行使国有资产的所有权"，感到这正是我想要说的话，由人民代表大会明确全体人民对国有资产的所有权，意义十分重大。这不仅符合《中华人民共和国宪法》中所规定的"国有经济"，是"社会主义全民所有制经济"，而且做到了所有者归位，使管理者明确人民勤务员的角色。同时，我看到：在国有资产经营公司的人事问题上可能出现较大的突破。
"今后组建起来的国有资产经营公司的负责人将更多地起用优秀的企业家，而非通常意义上的行政官员”。“构建国资运营主体，真正实现政资分开，财权、人权、事权三权合一”这些改革设想，更是感到“政企分开”是最关键的一步。
《国际金融报》有篇文章说：国有企业“企业家”的人力资本不能够得到有效的积累。这主要是由于以下两个原因造成的：首先，行政官员和国有企业“企业家”之间存在角色互换，这很容易使得国有企业“企业家”的人力资本积累发生中断；其次，国有企业“企业家”缺乏激励去对企业家人力资本进行投资，因为这种投资并不能得到相应的回报，理论界的研究表明，国有企业“企业家”往往首先考虑企业控制权争夺。
国有企业“企业家”的甄别机制存在问题。首先，在企业家能力的识别上并没有一个统一的市场化的标准，而是取决于上级领导的偏好，这往往会产生“人不能尽其才”。其次，国有企业“企业家”往往和一定的行政级别相对应，即使是有能力的人也往往因为达不到一定的行政级别而得不到重用，也就是说，“才不能尽其用”。
国有企业“企业家”的约束机制存在问题。政府融资制度不能形成一种有效的约束，这也就是人们经常说的“真正所有者缺位”问题，这往往会导致国有企业“企业家”形成内部人控制而权力过大，并且由此使得国有企业监督机构形同虚设。最近的研究表明，经营者权力过大是造成国有资产流失的一个重要原因。（《国企“企业家”五大弊端》2002年10月29日）其实问题不仅是行政官员和国有企业“企业家”之间存在角色互换，而且地方政府也经常干与企业的经营。这种情况必须改变，要改变这种情况，就要让“真正所有者”归位，而要“归位”，就必须充分发挥人民代表大会的作用，在常务委员会下设国有资产管理委员会。该委员会直接对人大负责，其成员由人大选举产生，其职责是代表全体人民行使国有资产的所有权，审查财政部门汇总编制的国有资产经营预决算，监督国有资产的经营与管理。这里，必须明确监督权和审查权，同时还要有责任追究制。
我认为，在这个框架中“地方政府应有权力处置、管理地方资产”，“国家要任命国有资产管理公司的主要管理者”，并没有解决政企分开的问题。特别是地方政府有权处置地方资产，仍然会导致行政干部说了算，以行政管理的方法管理地方资产，应该明确地方资产由当地人民代表大会进行监督管理，其处置权属于当地人民代表大会氢设立的国有资产监督管理委员会，资产经营公司只有经营权没有资产处置的决定权，也就是说国有资产的买卖必须经过当地人民代表大会设立的国有资产监督管理委员会的批准。同时国有资产管理公司的主要管理者应该公开招聘，而不是由行政部门任命，因为他们是经营者不是行政干部，更何况现在行政干部都在实行公务员的招聘制，为什么国有资产管理公司的主要管理者要采取任命制呢，任命制不适合竞争上岗的原则。如果只是国资公司实行招聘制，它上面的国有资产管理公司的主要管理者是任命的，同时，地方政府应有权力处置、管理地方资产，仍然不能避免"二婆婆"的现象，现在我们的许多企业实行了公开招聘制，但是它上面的领导仍然是任命的，实际上很难做到自主经营。
也许有人要问：政府没有有权力处置、管理地方资产，也不再任命国有资产管理公司的主要管理者了，那么政府干什么？它的权力是不是削弱了。我认为，不是这样。首先必须明确政府的权力是人民给的，其宗旨是为人民服务，是通过行政管理体现自己的职能。
也就是说，政府主要是进行法规的监督与管理，保证市场有序的运行。正如交通管理一样。各种车辆必须合格才能上路，在运行中必须遵守交通法规，对违反交通规则者进行处理，以保证交通畅通。，同样道理，任何企业不管是国营的，还是民营的都必须遵守市场规则，即使是国有资产管理机构或公司以及下面的企业也不例外，必须明确国有资产管理机构或公司是经营机构，不是行政机构。说得明确一些，明确国有资产管理机构或公司，经营的是国有资本，不是具体的企业，它的注意力应该放在国有资本在市场中的运行过程之中，因此国有资本应该以参股的形式进入企业，而企业不一定是单一的国有资产，可以有各种成份，现在我们的很多上市公司就是多种成份。实际上国有股占主导地位的公司应该叫国有控股公司。欧洲一些国家。20-30%的国有股就能使公司成为国有控股公司，这值得我们研究。从资本流通的角度看，我们的经营管理者应该学会在动态中把握国有资产的保值增值，同时资本经营也便于国有资产进入或退出某个具体的企业，市场经济是动态的经济。因此我们的经营管理者要学习的东西很多，要适应现代经营管理的新形式。
就在媒体报道“樊钢设想”的前一天，10月16日，我看到一篇报道：最近财政部科研所一位专家透露，目前关于"公共部门"的建立已在筹划之中。
首先，全国人民代表大会常务委员会将下设国有资产管理委员会。该委员会直接对人大负责，其成员由人大选举产生，其职责是代表全体人民行使国有资产的所有权，审查财政部门汇总编制的国有资产经营预决算，监督国有资产的经营与管理。同时，在政府中设置管理国有资产的专职机构，行使政府对国有资产的行政管理职能，承担管理全社会国有资产的职责，不仅管理经营性国有资产，而且管理非经营性国有资产。通过管理和监督防止国有资产流失，该机构还可作为国有资产管理委员会的执行机构，主要职责是制定国有资产管理的行政法规，负责国有资产产权交易的管理和国有资产评估的管理以及对资产经营进行监督等。总之该机构的管理对象是国有资产而非国有资产经营机构。
其次，还要建立公共财产和国有资产收益分立的复式预算制度，真正实现利税的分流和分用，使国有资产的利润以投资的方式用于发展国有经济。财政部是国家预算的管理机关，国有资产经营预算是国家预算的组成部分，因此，国有资产经营相关财务由财政部进行全面管理和监督。
此外，根据本次国资管理体制改革的设想，在国有资产经营公司的人事问题上可能出现较大的突破。"今后组建起来的国有资产经营公司的负责人将更多地起用优秀的企业家，而非通常意义上的行政官员。" "构建国资运营主体，真正实现政资分开，财权、人权、事权三权合一这些改革设想被明确提出后，立即遭到了不少地方政府的非议。"中国人民大学财政金融学院教授江隽因此对国资管理新体制年内出台的可能性持观望态度，他告诉记者，"国资管理体制改革的设想变为现实还需要克服许多现实的阻力。"（《21世纪经济报道》2002年10月16日）
看了这篇报道时，我感到欣慰。当我看到："全国人民代表大会常务委员会将下设国有资产管理委员会。该委员会直接对人大负责，其成员由人大选举产生，其职责是代表全体人民行使国有资产的所有权"，感到这正是我想要说的话，由人民代表大会明确全体人民对国有资产的所有权，意义十分重大。这不仅符合《中华人民共和国宪法》中所规定的"国有经济"，是"社会主义全民所有制经济"，而且做到了所有者归位，使管理者明确人民勤务员的角色。同时，我看到：在国有资产经营公司的人事问题上可能出现较大的突破。
"今后组建起来的国有资产经营公司的负责人将更多地起用优秀的企业家，而非通常意义上的行政官员”。“构建国资运营主体，真正实现政资分开，财权、人权、事权三权合一”这些改革设想，更是感到“政企分开”是最关键的一步。
《国际金融报》有篇文章说：国有企业“企业家”的人力资本不能够得到有效的积累。这主要是由于以下两个原因造成的：首先，行政官员和国有企业“企业家”之间存在角色互换，这很容易使得国有企业“企业家”的人力资本积累发生中断；其次，国有企业“企业家”缺乏激励去对企业家人力资本进行投资，因为这种投资并不能得到相应的回报，理论界的研究表明，国有企业“企业家”往往首先考虑企业控制权争夺。
国有企业“企业家”的甄别机制存在问题。首先，在企业家能力的识别上并没有一个统一的市场化的标准，而是取决于上级领导的偏好，这往往会产生“人不能尽其才”。其次，国有企业“企业家”往往和一定的行政级别相对应，即使是有能力的人也往往因为达不到一定的行政级别而得不到重用，也就是说，“才不能尽其用”。
国有企业“企业家”的约束机制存在问题。政府融资制度不能形成一种有效的约束，这也就是人们经常说的“真正所有者缺位”问题，这往往会导致国有企业“企业家”形成内部人控制而权力过大，并且由此使得国有企业监督机构形同虚设。最近的研究表明，经营者权力过大是造成国有资产流失的一个重要原因。（《国企“企业家”五大弊端》2002年10月29日）其实问题不仅是行政官员和国有企业“企业家”之间存在角色互换，而且地方政府也经常干与企业的经营。这种情况必须改变，要改变这种情况，就要让“真正所有者”归位，而要“归位”，就必须充分发挥人民代表大会的作用，在常务委员会下设国有资产管理委员会。该委员会直接对人大负责，其成员由人大选举产生，其职责是代表全体人民行使国有资产的所有权，审查财政部门汇总编制的国有资产经营预决算，监督国有资产的经营与管理。这里，必须明确监督权和审查权，同时还要有责任追究制。
