国有资产管理体制的基本框架及创新
来源： 《商业会计》·周放生
2003-05-20
普通
江泽民同志在党的十六大报告中明确提出要“坚持和完善基本经济制度，深化国有资产管理体制改革”。改革开放以来，尤其是基本经济制度逐渐的形成和发展，对建立国有资产管理体制提出了必然的要求，因此“改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”。党的十六大报告提出建立国有资产管理体制的目标是深化经济体制改革的需要，是与时俱进、水到渠成；对于进一步解决经济体制改革深层次矛盾和问题提供了体制基础。深化国有资产管理体制改革必将带来思维理念、职能转化、市场规则、结构调整、管理模式、运行机制等一系列深刻的变化。深化国有资产管理体制改革是重要的体制创新。
一、国有资产管理体制的基本框架
经过多年的改革探索，我国国有资产管理体制已经发生了较大的变化。1998年推进的政府机构改革，撤销了政府专业经济部门，解决了按条块分割的方式管理国有企业的问题，这显我国政府机构管理经济的体制重大的转变与改革。专业经济部门撤消后形成了由政府多个部门分别行使出资人职责，即“五龙治水”的情况，产生了新的矛盾，涉及到国有资产管理体制问题。一是政府多个部门分别行使出资人职责，难以对国有资产全面负责；二是出资人不到位，公司治理结构难以健全，难以对企业经营者实行有效的激励和约束；三是企业改制。资产重组和国有经济结构调整中，哪些行业、企业需要保持国有独资，哪些需要控股，哪些可以参股，哪些允许退出，以及如何实施等，难以有一个部门负责做通盘研究、规划和统筹；四是国有资产量大面广，由中央政府作为惟一的出资人，难以对全部国有资产进行有效管理。国有企业改革遇到的许多深层次问题，都要求深化国有资产管理体制改革。因此，继续探索和研究政府管理国有企业的体制，与时俱进地深化国有资产管理体制改革，十分必要。
深化国有资产管理体制改革，要按照社会主义市场经济的要求，从构建出资人职能的机构入手，着眼理顺产权关系，明确管理责任，逐步建立在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；设立国有资产管理机构的国有资产管理体制；形成国有资产管理、监督和营运的体系及协调运转的有效机制。
国家所有。国有资产国家所有，由国家统一制定法律法规，必要时统一配置资源。
建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责。明确各级政府管辖国有资产的边界和范围。各级政府对管辖范围内的国有资产行使出资人职责，拥有占有、使用、收益和处置的权利。
管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，设立国有资产管理机构。政府的社会经济管理部门与行使出资人职责的机构分设。政府设立国有资产管理的机构，按照管资产和管人、管事相结合的原则，将分散于各个政府部门的属于出资人职责的相关职能进行归并，统一对所管辖的国有资产行使出资人职责。国有资产管理机构是特殊法定机构。
关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。国有经济的资源配置既要保障国家利益的需要，又要有利于区域经济的发展。既要形成合理的层级配置，又要明确管辖范围和管理的权利、责任和义务。
国有资产管理体制由三个层次构成。国有资产管理机构是第一层次；国有资产营运主体是第二层次；国有独资企业、国有控股的企业（含绝对控股、相对控股）为第三层次。国资管理机构对国有资产营运主体行使出资人职责，主要履行管理职能。股权性质为国家股。国有资产营运主体作为企业法人，承担着资本经营的责任，是所持股的国有独资企业。国有控股的企业、国有参股企业的出资人，即股东。股权性质为国有法入股或法人股。国有独资企业、国有控股的企业是生产经营主体。市场竞争主体。
国有资产营运主体包括：国有大型企业集团公司、国有控股公司、国有投资公司、国有资产经营公司、国有大型金融机构等。国有资产管理机构对国有资产营运主体行使出资入的职责包括：审定发展战略，产业定位；选派股东代表、选聘董事成员、监事成员、财务总监；审核重大决策；决定增资扩股、产权转让、组织结构调整；业绩评价、考核、激励、收入分配；收益分配；审计监督；审核公司章程。国有资产营运主体要建立完善的法人治理结构，董事会由外部非执行董事、独立董事、内部执行董事构成。监事会由外部监事、内部监事、职工监事构成。国有资产管理机构对国有资产营运主体行使出资人职责要依照《公司法》，通过法人治理结构体现和运行。
国有资产管理机构实行管资产和管人、管事相结合的体制，是否会对企业日常经营活动产生不正常干预，影响企业活动。如何看待这一问题？第一，国有资产管理机构管资产和管人、管事相结合是法律赋予出资人的权利，“谁出资、谁所有、谁管理、谁收益、谁处置”是国际惯例。外资出资人、自然出资人、基金出资人、法人出资人权利概莫如此，国有资本出资人当然也应如此，是合乎法律规定的；第二，设立国有资产管理机构行使出资人职责是一项体制创新，在国际上因各国体制基础不同，尚缺乏这方面成熟的经验。国内多年的探索提供了一些经验，但毕竟和所要建立的国有资产管理机构的职责有很大不同；第三，国有资产管理机构运作的关键在于如何履行出资人职责，如何规范运作，如何将行政管理转为股东管理，将分割管理转为统一管理。同时要与政府的社会经济管理各部门合理分工，明确职责，理顺关系，协调合作，这是更艰难的体制创新，需要进行周密的制度设计，包括法律法规、机构设置、功能定位、运作规范、人员培训等。
二、国有资产管理体制的创新
党的十六大报告提出的国有资产管理体制的基本框架正是基于对市场经济规则和我国国情的深刻认识提出的，实现了理论创新，体制创新，管理创新和配置创新。
（一）理论创新。“国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的表述，即强调了国家利益的一致性，又解决了要有入或有机构对国有资产负责的责任主体问题。这种表述比“分级管理”和“分级所有”都更加科学、明确和现实。
（二）体制创新。设立国有资产管理机构，实现了政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能的分开。国有资产管理机构是依法设立的法定机构、民事主体。其行为应遵守民商法、《公司法》。国有资产管理机构管理的对象是其持股的国有资产营运主体。其目标是追求国有资本的有效使用。
（三）管理创新。管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制解决了政府出资人职责由分割行使走向统一行使。更加符合市场经济规则和《公司法》的要求。有利于权利、责任和义务相统一。
（四）配置创新。明确中央政府和地方政府分别管辖国有资产的对象和范围，分别对其管辖的国有资产履行出资人职责。国有资本、国有资源按照在国民经济和区域经济中的重要性、辐射范围加以合理界定和明确，有利于明确事权，有利于发挥各自优势和提高配置效率。
一、国有资产管理体制的基本框架
经过多年的改革探索，我国国有资产管理体制已经发生了较大的变化。1998年推进的政府机构改革，撤销了政府专业经济部门，解决了按条块分割的方式管理国有企业的问题，这显我国政府机构管理经济的体制重大的转变与改革。专业经济部门撤消后形成了由政府多个部门分别行使出资人职责，即“五龙治水”的情况，产生了新的矛盾，涉及到国有资产管理体制问题。一是政府多个部门分别行使出资人职责，难以对国有资产全面负责；二是出资人不到位，公司治理结构难以健全，难以对企业经营者实行有效的激励和约束；三是企业改制。资产重组和国有经济结构调整中，哪些行业、企业需要保持国有独资，哪些需要控股，哪些可以参股，哪些允许退出，以及如何实施等，难以有一个部门负责做通盘研究、规划和统筹；四是国有资产量大面广，由中央政府作为惟一的出资人，难以对全部国有资产进行有效管理。国有企业改革遇到的许多深层次问题，都要求深化国有资产管理体制改革。因此，继续探索和研究政府管理国有企业的体制，与时俱进地深化国有资产管理体制改革，十分必要。
深化国有资产管理体制改革，要按照社会主义市场经济的要求，从构建出资人职能的机构入手，着眼理顺产权关系，明确管理责任，逐步建立在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；设立国有资产管理机构的国有资产管理体制；形成国有资产管理、监督和营运的体系及协调运转的有效机制。
国家所有。国有资产国家所有，由国家统一制定法律法规，必要时统一配置资源。
建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责。明确各级政府管辖国有资产的边界和范围。各级政府对管辖范围内的国有资产行使出资人职责，拥有占有、使用、收益和处置的权利。
管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，设立国有资产管理机构。政府的社会经济管理部门与行使出资人职责的机构分设。政府设立国有资产管理的机构，按照管资产和管人、管事相结合的原则，将分散于各个政府部门的属于出资人职责的相关职能进行归并，统一对所管辖的国有资产行使出资人职责。国有资产管理机构是特殊法定机构。
关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。国有经济的资源配置既要保障国家利益的需要，又要有利于区域经济的发展。既要形成合理的层级配置，又要明确管辖范围和管理的权利、责任和义务。
国有资产管理体制由三个层次构成。国有资产管理机构是第一层次；国有资产营运主体是第二层次；国有独资企业、国有控股的企业（含绝对控股、相对控股）为第三层次。国资管理机构对国有资产营运主体行使出资人职责，主要履行管理职能。股权性质为国家股。国有资产营运主体作为企业法人，承担着资本经营的责任，是所持股的国有独资企业。国有控股的企业、国有参股企业的出资人，即股东。股权性质为国有法入股或法人股。国有独资企业、国有控股的企业是生产经营主体。市场竞争主体。
国有资产营运主体包括：国有大型企业集团公司、国有控股公司、国有投资公司、国有资产经营公司、国有大型金融机构等。国有资产管理机构对国有资产营运主体行使出资入的职责包括：审定发展战略，产业定位；选派股东代表、选聘董事成员、监事成员、财务总监；审核重大决策；决定增资扩股、产权转让、组织结构调整；业绩评价、考核、激励、收入分配；收益分配；审计监督；审核公司章程。国有资产营运主体要建立完善的法人治理结构，董事会由外部非执行董事、独立董事、内部执行董事构成。监事会由外部监事、内部监事、职工监事构成。国有资产管理机构对国有资产营运主体行使出资人职责要依照《公司法》，通过法人治理结构体现和运行。
国有资产管理机构实行管资产和管人、管事相结合的体制，是否会对企业日常经营活动产生不正常干预，影响企业活动。如何看待这一问题？第一，国有资产管理机构管资产和管人、管事相结合是法律赋予出资人的权利，“谁出资、谁所有、谁管理、谁收益、谁处置”是国际惯例。外资出资人、自然出资人、基金出资人、法人出资人权利概莫如此，国有资本出资人当然也应如此，是合乎法律规定的；第二，设立国有资产管理机构行使出资人职责是一项体制创新，在国际上因各国体制基础不同，尚缺乏这方面成熟的经验。国内多年的探索提供了一些经验，但毕竟和所要建立的国有资产管理机构的职责有很大不同；第三，国有资产管理机构运作的关键在于如何履行出资人职责，如何规范运作，如何将行政管理转为股东管理，将分割管理转为统一管理。同时要与政府的社会经济管理各部门合理分工，明确职责，理顺关系，协调合作，这是更艰难的体制创新，需要进行周密的制度设计，包括法律法规、机构设置、功能定位、运作规范、人员培训等。
二、国有资产管理体制的创新
党的十六大报告提出的国有资产管理体制的基本框架正是基于对市场经济规则和我国国情的深刻认识提出的，实现了理论创新，体制创新，管理创新和配置创新。
（一）理论创新。“国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的表述，即强调了国家利益的一致性，又解决了要有入或有机构对国有资产负责的责任主体问题。这种表述比“分级管理”和“分级所有”都更加科学、明确和现实。
（二）体制创新。设立国有资产管理机构，实现了政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能的分开。国有资产管理机构是依法设立的法定机构、民事主体。其行为应遵守民商法、《公司法》。国有资产管理机构管理的对象是其持股的国有资产营运主体。其目标是追求国有资本的有效使用。
（三）管理创新。管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制解决了政府出资人职责由分割行使走向统一行使。更加符合市场经济规则和《公司法》的要求。有利于权利、责任和义务相统一。
（四）配置创新。明确中央政府和地方政府分别管辖国有资产的对象和范围，分别对其管辖的国有资产履行出资人职责。国有资本、国有资源按照在国民经济和区域经济中的重要性、辐射范围加以合理界定和明确，有利于明确事权，有利于发挥各自优势和提高配置效率。
